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王晓毅:全面小康后中国相对贫困与贫困治理研究

更新时间:2021-01-14 23:12:38
作者: 王晓毅  

   在巩固脱贫攻坚成果和提高制度化水平的基础上,更需要关注贫困状态的改变、扶贫治理目标和脱贫手段的转型,从而实现从绝对贫困治理转向相对贫困治理,从超常规扶贫转向常规扶贫。

   首先,相对贫困的普遍存在。在实现“两不愁三保障”目标以后,生存型贫困已经不存在,贫困问题更多地表现为相对贫困。相对贫困不同于绝对贫困,相对贫困是“当某些人、某些家庭或某些群体没有足够的资源去获取他们那个社会公认的、一般都能享受到的饮食、生活条件、舒适和参加某些活动的机会,就是处于贫困状态”[3]。因此,相对贫困带有主观性,其标准是被社会公认的,同时也具有变动性,随着社会经济发展而变化,经济发展水平高也会带来相对贫困的标准提高。

   主观性和变动性决定了相对贫困的标准常常不是全国性的,而是基于各地区不同发展水平而表现出不同的相对贫困,一个地方的经济发展不会导致相对贫困自然消失。举例来说,超大城市的收入水准可能远远高于一般乡村,但是这不意味着超大城市不存在相对贫困,甚至因为收入差距和社会排斥的普遍存在,超大城市的相对贫困问题比乡村更加严重。一方面表现在经济上的收入差距,超大城市的收入差距可能更大,低收入阶层的生活更加困难;另一方面也表现为社会隔绝和社会排斥,当那些生活在大城市的边缘群体缺少稳定的住房、不被主流社会所接受,尽管他们的收入足以维持温饱,但是他们的生活并非是“公认的、一般都能享受到的”生活。

   相对贫困既是全国性的,不管经济发达与否,都会普遍存在,又是地方性的,各个地方的表现和标准都不尽相同,因此,不同发展水平的地区需要不同的相对贫困标准。在精准扶贫中作为援助者的经济发达地区和大城市,在相对贫困治理中也要面对自身的相对贫困问题。9

   其次,贫困人口的流动性。外出务工收入是贫困地区农民脱贫的重要收入来源,一个劳动力外出的收入可以保障一个家庭的稳定脱贫。但是必须看到,就业扶贫是建立在城乡不同生活水准和不同扶贫标准下的,农民进入城市以后,尽管从事的是低收入且不稳定的工作,但是与农村的贫困线相比较,其收入仍然是较高的。现在这种城乡分割的格局正在逐渐被打破,越来越多的农民举家外出,尽管户籍上他们仍然是农村人口,但是他们的生活空间已经在城市,如果不考虑其居住生活场所,仍然按照户籍所在地,参照农村贫困标准来考察其生活水准,无疑是不恰当的。10从农村贫困的标准来看,许多流动人口无疑已经脱贫,但是如果从城市的角度看,他们经常是城市相对贫困人口的主要组成部分,收入较低且就业不稳定,居住环境差且经常被主流社会所排斥,无论是子女上学或老人就医,与城市居民都有很大差距。相对贫困人口的流动性经常使他们被社会所忽视,这也增加了贫困治理的难度。当按照户籍实施扶贫政策时,他们并不在户籍地;按照居住地实施扶贫时,他们经常处于流动中,加上不同地区的扶贫标准和措施的不同,现有的贫困治理政策和工具很难使流动贫困人口受益。

   再次,贫困的社会属性。在以温饱问题为目标的精准扶贫阶段,贫困主要表现为经济层面的贫困,通过经济手段可以解决大部分贫困问题,即使一些具有社会属性的问题,通过经济手段也可以缓解贫困,比如通过增加教育和健康投入,可以缓解因为贫困所导致的失学和“看不起病”的问题。但是在相对贫困治理时期,一些深层的社会问题会浮现出来,比如社会排斥问题。社会排斥表现为某一些群体因为收入、文化等多方面原因而不能融入主流社会。社会排斥会造成社会流动的停止,那些相对贫困群体会产生贫困的代际传递,形成稳定的相对贫困群体。11社会排斥产生的原因比较复杂,既有经济原因,也有社会和文化原因,因此不会因为收入提高而自然消除,需要社会、文化等多方面投入。

   当贫困的表现发生变化以后,反贫困的目标也从满足贫困人口的生存需求转变为相对贫困的治理。在相对贫困治理中,包含了经济、社会文化和城乡一体化的多重目标。

   第一,相对贫困治理要以缩小收入差距为目标。

   中国长期以来以满足贫困农户生存需要为扶贫目标,因此出现了贫困人口减少、收入差距却在扩大的现象,这是因为在制定收入分配政策时忽视了减贫,减贫没有纳入缩小收入差距的政策中。进入相对贫困治理时期以后,缩小收入分配差距变得更为重要,相对贫困的产生恰恰是过大的收入差距造成的,而且相对贫困所表现出来的社会性也经常是由收入差距过大造成的。相对贫困群体被社会主流群体所排斥虽然经常表现为社会和文化的差距,但是背后的收入差距也是不可忽视的,相对贫困治理要将缩小收入差距纳入考量体系。

   第二,相对贫困治理的社会目标是促进社会包容,减少社会排斥。

   随着社会流动的增加,社会日趋多元化,相对贫困人群的问题会日益突出,他们的发展因为社会排斥而受到限制。相对贫困治理要通过有效的政策干预,减少社会排斥,增加社会融合,特别是农民工群体,因为没有城市户籍而无法享受公共服务;非正规就业群体,因为就业不稳定,缺少相应的社会保障。相对贫困主要表现不再是区域性贫困,而是同一个区域内人群之间的差距,创造良好的社会经济环境,为不同人群提供公平的公共服务,可以有效弱化相对贫困以及与之联系密切的社会排斥。

   第三,相对贫困治理需要城乡统筹。

   在解决绝对贫困问题时,城市和乡村各有不同的贫困标准,而贫困人口的划定是以户籍而非居住地来确定的,在相对贫困治理中,城乡分割的治理模式带来了两个方面的问题:一方面,那些户籍在农村但工作生活在城市的人口,仍然沿用农村的贫困标准,但是农村的温饱标准与他们实际生活的城市消费水平有着较大差距;另一方面,农村扶贫重视开发式扶贫,而城镇更多以保障性扶贫为主,这种扶贫模式不能适应未来的相对贫困治理。无论在城市还是乡村,都需要以促进就业为主要手段的开发式扶贫和以医疗、养老为主要内容的保障式扶贫。城乡统筹不是简单地把城市和乡村的贫困标准合一,而是在扶贫机制上打通城乡壁垒,按照贫困人口实际的生存环境,制定相应的扶贫标准和扶贫措施。

   在消除农村贫困以后,贫困所呈现的状态和贫困治理目标已经发生了变化,依靠大规模超常规的贫困治理已经不能适应相对贫困治理的需求,贫困治理机制也需要相应的变化。尽管这种变化不能一蹴而就,但是“十四五”是中国进入全面建成小康社会后的第一个五年,也是两步走战略中重要的五年,在这五年中不仅要巩固脱贫攻坚成果,更要逐渐实现贫困治理转型。

  

   四、贫困治理机制转型

   保持现有扶贫机制以巩固脱贫攻坚成果是十分重要的,但是实现贫困治理机制转型同样非常重要。在“十四五”期间,要逐渐建立和完善常规的相对贫困减贫机制。与绝对贫困治理机制不同,相对贫困治理要更加强调贫困治理的地方性,重视相对贫困产生的复杂性和变动性,建立稳定的贫困治理机制。

   2020年5月李克强总理在记者招待会上谈道,中国月收入低于1000元的还有6亿人。李实的数据表明,月收入低于2000元的有7.1亿人。12从全国的角度看,这些仍然是低收入人群,但是在不同地区,这些收入的意义是不同的。2019年全国农村居民人均可支配收入是1.6万元,中位数是1.4万元。如果按照月收入2000元计算,人均年收入2.4万元,这已经超过了农村居民人均可支配收入。但是如果与京沪等大城市相比,其差距仍然很大。2019年北京市居民人均可支配收入达到6.7万元,上海达到6.9万元,如果在这些地方生活,月收入2000元是很难生存的。不同地区的消费水平和消费结构不同,收入结构不同,造成各地相对贫困所呈现的状态也不同。13农村的老年群体在失去劳动能力以后,因为社会保障水平比较低,成为相对贫困群体的可能性更大,与之相比,城市老年人大多有比较稳定的社会保障,陷入贫困的可能性相对较低。但是在一些老工业城市,由于资源枯竭和企业破产,老年人的社会保障不稳定,也会陷入相对贫困。由于各个地区相对贫困的表现不同,很难制定全国统一的相对贫困标准,中央政府统一动员资源的扶贫方式无法完全适应新的贫困状态,地方政府要在相对贫困治理中发挥更加重要的作用。在相对贫困治理中,统一的全国标准应被地方标准所替代,治理机制也会因各地情况不同而不同,国家对于发展水平较低且政府财力不足的地区,仍然要加以扶持,但是扶持的方式需发生变化,要减少中央专项转移支付,增加一般性转移支付,从而使地方政府制定出更适合当地相对贫困状况的减贫机制。

   与绝对贫困的成因相比,相对贫困的成因更加复杂,有政策原因、发展原因和个体原因,客观地评估政策对相对贫困的影响相当困难,一些地区由于人口外流,导致政策性资源难以进入,比如在空心化的农村地区,金融资本和产业扶贫资金进入都遇到困难;在人口流入地区,一些地方性的保护政策在保护一部分人的同时也会对另外一些人群产生负面影响,如带有地方保护的教育、医疗和住房政策都会造成流入人口的生存困难。许多相对贫困人口是在社会变迁中产生的。由于产业结构调整,那些依靠传统产业的人不能迅速适应急剧变化的社会形势就可能掉队,成为相对贫困人群,典型的如国有企业改制,一些国有企业职工收入下降或者失业,从而陷入相对贫困。互联网商业的发展对传统的商业造成冲击,会带来部分传统商业企业的倒闭,造成工人失业。在经济高速发展过程中,更容易出现相对贫困。除了政策和产业调整之外,相对贫困产生的部分原因是贫困人口自身因素造成的,他们可能受教育水平低、适应社会变化的能力比较弱或者身体残疾、年龄偏大等因素影响。

   因为相对贫困的复杂性,所以无论是相对贫困治理的手段或参与治理的主体都应是多样的。扶贫不再是单一部门从事的单一工作,而是要渗透到政府各个部门和社会组织中。相对贫困的人群可能分属于不同的社会群体,需要不同的政府部门加以关注,妇女组织在日常工作中要更多地考虑如何使相对贫困的群体从妇女工作中受益,残疾人组织关注残疾人的康复、就业和保障。除了政府部门,社会组织也需要高度关注弱势群体的相对贫困问题,不仅从事扶贫的社会组织要关注弱势群体的生存状态,其他社会组织也应将促进社会平等作为其工作的重要考量。常规的扶贫不再是集中力量投入以解决突出的社会问题,而是通过日常工作,缩小社会群体差别,促进社会公正。将有助于弱势群体的政策渗透到医疗、教育、就业、金融等政策中,使相对贫困治理成为政府部门和社会组织的常态化任务。

   下一步工作要建立稳定的相对贫困治理机制。精准扶贫体现了中国的制度优势,即集中力量解决突出问题。但是相对贫困是结构性问题,甚至在很大程度上与中国的社会经济发展并存,尽管其特点和表现形式在不同空间和时间中会有变化,但相对贫困会长期存在。在社会经济发展中,差距总是存在的,要将差距保持在合理范围内,不使差距过大而损害社会公正,特别是不能以损害弱势群体的利益来增加中高收入人群的利益。这需要能够长期发挥作用的、比较稳定的相对贫困治理机制。

   在“十四五”期间,扶贫面临着保持原有成果和实现贫困治理机制转型的双重任务,既要避免匆忙地结束精准扶贫的各项政策和措施,同时也不能将这些措施固化,忽视相对贫困治理的特殊性,把相对贫困治理当成绝对贫困治理的提高版。14在“十四五”开局之年,可以将巩固脱贫攻坚成果作为首要工作,同时探索和逐步建立相对贫困治理机制,最终形成清晰的相对贫困治理政策体系。

  

   注释

   1.国家统计局住户调查办公室:《中国农村贫困监测报告2019》,中国统计出版社2019年。

2.数据表明,截至2017年底,全国有270多万干部参与驻村帮扶。从2018年到2019年8月,仅参加轮训的驻村干部就超过了200万。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《学习与探索》2020年第10期
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