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孙茹:理念分歧与中美国际秩序博弈

更新时间:2021-01-14 09:17:01
作者: 孙茹  
对于中国理念开始形塑国际 秩序和中美关系,美国媒体大肆炒作中国的“锐实 力”,将中国软实力污名化。美国智库报告宣称,中国利用美国社会的开放性搞“渗透”,削弱美国的核 心价值。⑨ 在其2019年到2020年的一系列讲话中, 蓬佩奥均对中国的全球治理理念和贡献极尽歪曲。2020年5月20日,美发表的对华战略方针首次将 “价值观挑战”与“经济挑战”“安全挑战”并列为来 自中国的三大挑战,称中国正在与西方进行一场意 识形态竞争。

   抗击新冠疫情失败使得美更加担忧中国理念 对“普世价值”的挑战,美国家安全事务顾问罗伯 特·奥布赖恩宣称中国构建人类命运共同体的目标 是重塑整个世界。美国朝野认为,中国的国际秩 序理念反映了其国内治理方式,既是东亚“朝贡秩 序”的翻版,也类似19世纪的强权政治模式,建立在 均势、国家主权、势力范围等原则基础上,带有“威权主义、等级制、不自由、不平等”的特征。美国渲 染中美价值观的根本对立,大肆歪曲中国的国际秩 序理念,反映了美国的焦虑和不自信,暴露了美国 对待“异类”国家的傲慢与偏见,与其所宣称的“多元、自由、平等”的国际秩序理念格格不入。

  

三、美国在国际秩序内外的对华博弈

   从奥巴马政府开始,美国就质疑中国改革国际 秩序的意图并采取制华举措。特朗普政府加大对华打压力度,挑起意识形态攻势。美国朝野主张“另起炉灶”,组建民主国家同盟,退回到美国主导 的“自由主义国际秩序”小圈子内,在现有国际秩序 外“隔离”中国的影响。

   第一,利用国际规则、规范制约中国。奥巴马 政府要求中国遵守“以规则为基础的国际秩序”,遵守《联合国海洋法公约》和相关国际法,在南海、东海等海洋权益和领土争端问题上对华施压;主导 “跨太平洋伙伴关系协定”(TPP)谈判以及美欧“跨 大西洋贸易与投资伙伴协定”(TTIP)谈判,在环境、劳工、知识产权、市场准入等领域设定高标准,使中国面临“第二次入世”,增加中国参与国际贸易的 成本。

   特朗普政府加大干涉南海问题,并联合欧洲和日本商讨世贸组织改革,试图联手确立新贸易规则 以“规范”中国的贸易行为;在修订后的美国、加拿 大和墨西哥三方协定中加入针对中国的“毒丸条 款”;通过《善用投资促进发展法》、推出“蓝点网络 计划”,拉拢日本、澳大利亚等国,推出基础设施投 资的新标准。在网络安全等尚没有达成国际规则 的领域,美国联合32个国家和地区于2019年5月签 署《布拉格提案》,企图在 5G 通讯网络安全上率先 制定规则;联合 26 个国家提出“应由基于规则的国 际秩序指导在网络空间的国家行为”;2020年8月 宣布“干净网络计划”五项新措施,分别针对运营商、应用商店、应用程序、云服务系统、光缆,排斥中 国的意图明显。特朗普政府也以侵犯国际人权规 范为由,频繁在联合国及联合国人权理事会挑起涉 华议题。

   第二,在国际机制、组织框架内部削弱中国影响。美国反对将“一带一路”、“人类命运共同体”、合作共赢、“共商、共建、共享”等中国倡议和理念写 入联合国及联合国人权理事会决议;渲染中国人在联合国15个专门机构中的 4个组织(联合国粮农组织、工业发展组织、国际电信联盟、国际民航组织) 担任负责人。2020年初,美国务院设立多边事务特使,确保与美国有同样价值观的候选人在多边组织 中担任最高职务,阻挠中国籍候选人竞选世界知识 产权总干事。美国还与澳大利亚承诺“通过协调一致和公平的程序,选举有资格、有资历的候选人”担 任联合国及其他国际组织的领导职务,“不受不应 有的影响”。

   过去美国常常以提高有效性、负责任为由改革 国际组织,特朗普政府则以中国获利、美国吃亏为由诉求改革。2019年7月,美国发布关于改革世贸 组织发展中国家地位的备忘录,表示从未接受中国 的发展中国家地位主张。2020年2月,美贸易代表办公室在列出的发展中成员和最不发达成员清单上把中国排除在名单之外。美国务卿蓬佩奥表 示将改革“自由主义国际秩序”,以中国进入全球资本市场为由,推动国际货币基金组织和世行停止对华贷款。特朗普政府也以中国作为“退群”毁约的 借口,退出联合国人权理事会,“抗议它与中国合作”;退出世卫组织,理由是世卫被中国控制;退出 巴黎气候变化协定,称该协定“将会从美国的腰包掏钱,富了像中国这样的污染国”;退出中导条约,理由之一是该条约没有限制中国的导弹力量。

   第三,美国拒绝参与、破坏中国引领的国际机构和倡议。美国诬称中国发起的国际机构和倡议是“另起炉灶”,拒绝加入亚投行和金砖银行,炒作其意在取代布雷顿森林体系机构。对中非合作论坛、中阿合作论坛、中国与中东欧合作、中国—拉共体论坛、澜湄合作论坛等合作与对话机制,美国指手画脚,担心中国在非洲、中东、拉美、东南亚扩大 影响力。特朗普政府将“一带一路”视为中国推进 地缘政治和经济利益、重塑国际秩序的战略,成立 新的海外开发援助机构——美国国际开发金融公 司(IDFC),计划筹集600亿美元私人贷款,抗衡“一 带一路”。美国也将中国在深圳和西安设立国际商 事 法 庭 、建 立“ 一 带 一 路 ”国 际 科 学 组 织 联 盟 (ANSO)、加强与“一带一路”沿线国安全合作的举措视为建章立制、重塑国际秩序的举动。

   第四,推卸责任,增加中国维护国际秩序的成本。在发动海湾战争、科索沃战争、阿富汗战争、伊拉克战争以及遭受国际金融危机、新冠肺炎疫情沉重打击后,美国维护国际秩序的意愿和能力明显下降。奥巴马政府减少了国际投入和军事干涉,在利比亚战争中“从幕后领导”(lead from behind),让盟 友冲锋在前。特朗普政府奉行“美国优先”,不愿意 承担维护现有国际秩序的成本,反复强调不当世界 警察。美国在阿富汗、叙利亚、朝核问题、伊朗核问 题等热点问题上甩包袱,在气候变化、传染病、难 民、粮食安全等全球性挑战上无所作为,不愿提供 国际公共物品,对多边贸易谈判及国际组织投入减少,拖欠巨额的联合国会费及世卫组织会费。美曾经在解决地区热点、非传统安全和全球性问题上寻 求中国合作,现在不再谈“同舟共济”,排斥中美合作,这将增加中国参与引领全球治理的成本。

   第五,组建排斥中国的民主国家同盟。联合民主国家、建立有效而“合法”的多边合作一直是美国的政策选项,一些智库报告和战略界人士也不时提出建立民主国家联盟的建议。特朗普政府在分担 军费负担上敲打盟友,恶化了同盟关系,但仍以维 护共同价值观为诉求,呼吁“恢复自由秩序将需要全世界民主国家的领导”。美指使北约讨论中国 威胁,加强美日澳印四边对话涉华议题讨论,谋建 更多反华联合战线。2020年6月,美国、英国、日本、澳大利亚、德国等8国政要成立“中国问题跨国议会 联盟”,将捍卫基于国际规则的秩序作为主要任务。美国频繁利用七国集团发表涉及南海、新疆、香港、台湾的联合声明,提出七国集团扩容,将印度、韩 国、澳大利亚拉进来。蓬佩奥提出建立一个新的 “民主国家同盟”, 谋求“另起炉灶”,构建一个排斥 中国的秩序。美前官员和学者也提出加强民主国 家联合,将七国集团发展为“民主十国”(D10),监督中国利用国际组织推广中国模式的做法。

   民主党总统当选人拜登强调由美国而不是中国 来领导国际规则的制定,称将领导制定从环境到劳工、贸易、技术和透明度等各个方面的规则,这些规 则将继续反映民主国家的利益和价值观;提出在其当选后的第一年举办“‘全球民主峰会’以重振自由世界各国的精神和共同目标”。拜登政府可能重 返巴黎气候变化协定、世界卫生组织和联合国人权 理事会等国际协定和机构,但对华竞争的一面将持 续,将继续指责中国违反国际规则和规范,并通过改善同盟关系,加强与其他西方国家的联合对华力度。

  

四、中美博弈与国际秩序的未来:走向拼图式的国际秩序?

   未来一段时间,中美从不同的理念出发,对国际秩序可能并行采取维护、改革、“另起炉灶”三种 政策选择。

   首先,中美都不会完全抛弃现有的国际秩序。中美将会继续维护国际秩序的大框架,比如联合国及其专门机构、布雷顿森林体系三大机构等。联合国是最具普遍性和代表性的国际组织,布雷顿森林体系三大机构是具有广泛代表性的国际经济机构,这些机构虽然饱受诟病,但仍然是维持国际和平与安全、促进国际经济发展的主要国际机构。“维持现有的秩序比从头建立一个新秩序更便宜”,以较低 代价延续现有秩序比以更高代价重构它更有意义。中美作为国际秩序的两大受益者,维护现有国际秩序是两国的理性选择。中国在现有国际秩序内发展壮大,坚定维护以联合国为核心的国际秩 序。美国仍主导布雷顿森林体系三大机构,不会放 弃其支配地位。美国也不会轻易退出联合国,虽然 美发动的诸多军事干涉没有获得联合国的授权,但 是退出联合国对美国损失更大。美国也难以另建一套完全不同的国际规则和规范,现有的国际关系 基本原则如主权平等、不以武力相威胁、和平解决国际争端等深入人心,得到国际公认。

   其次,中美都有改革国际秩序的诉求,美国建构现有国际秩序的理念带有浓厚的西方中心论色彩,没有充分考虑文明的多样性。“对中国、俄罗斯以及大部分伊斯兰国家和非洲国家来说,完全融入 自由主义秩序似乎要求屈从于美国,这种前景不可接受”,国际秩序面临包容性不足的赤字。美国则 将国际秩序的缺陷转化为制度问题,声称“如果中国不改变一党制,就不可能彻底融入美国主导的国 际体系,而且可能颠覆现有国际秩序的价值观基础”。尽管中美都主张改革,但改革理由和立场分歧明显。在联合国改革问题上,中国主张提升发展中国家在国际事务中的代表性和发言权,对世贸组 织进行必要改革,解决其面临的生存危机,增强其 权威性和有效性,增加其在全球治理中的相关性。美国则要求国际组织提高效率,推行普世价值观和 对美有利的国际规则和规范。对于特朗普政府频 频“退群”,中国学者张宇燕认为,美国的根本意图不是要“退群”,而是以退为进,以破求立,特朗普政府想通过“退”的方式来实现国际秩序重建。

   再次,中美都开始谋求在现有的国际秩序内另建新机制。中国“修庙、建庙、不拆庙”,新建了亚投行、金砖银行等机制,加强了新兴大国之间的联合,金砖峰会机制化。美国对联合国和国际贸易组织 的投入减少,但通过双边、小多边的国际经贸谈判 制定新规则;寻求组建民主国家联盟,比如美日澳 印四国合作进一步机制化、合作领域扩展;频繁组 建意愿联盟(Coalition of the Willing),在现有国际机制外新建议题性的联合,如组建了有81个成员的反对“伊斯兰国”的国际联盟,组建59个国家参加的反对委内瑞拉马杜罗政府的联合。

中美国际秩序博弈影响深远。第一,国际组织的作用弱化。在世贸组织改革上,中美立场针锋相对,美国要求取消一大批发展中成员享受特殊和差别待遇的权利,中国则坚持维护这一权利,并得到印度、南非、委内瑞拉等国的支持。2019年12月,美国拒绝任命世贸组织处理贸易争端的上诉机构新 法官,导致这一机制停摆。世贸组织无法调和两个最大经济体的矛盾,遭遇成立以来的最大危机。在 世界卫生组织抗击新冠肺炎疫情上,中国两次增资世界卫生组织,美国则甩锅世卫并退出,削弱了世卫组织的全球抗疫努力。在联合国、联合国人权理事会等机构,围绕人权争端出现了中美两大阵营对立的局面,比如 2019年7月联合国人权理事会上,22个国家就新疆问题批评中国,(点击此处阅读下一页)


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