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赵亮亮:从土地分配制度看东亚和拉美工业化进程的差异

更新时间:2021-01-10 13:52:52
作者: 赵亮亮 (进入专栏)  
这一比重在1990年为40%  。

   也由此引出了两个方面的后果,一是政府需要增加对城市失业人口的福利负担,进入城市的农民不一定能得到充分的福利保障,但是,他们却可以对城市中在正规部门就业的劳动者造成冲击,如果正规部门的工人被农民工所替代,并成为失业人口,他们一般都能获得政府提供的福利保障,这就加大了财政负担。二是随着进入城市的穷人数量增加,他们对政策的影响也逐渐增强,在拉美许多国家政治家为了迎合穷人,盲目地对他们给出各种不切实际的承诺,这进一步增强了穷人对政策的影响力。拉美民粹主义的土壤滋长出庞大的城市穷人群体。他们迫使政府实行福利赶超,超出了经济发展的阶段和社会的承受能力。

   拉美国家在1990年代,福利开支占GDP的比重处于相对较高的水平,例如阿根廷、巴西、智利、巴拿马和巴拉圭的福利开支在多数年份都接近或超过了20%。福利开支占公共支出的比重,在一些国家高达70%(例如巴拉圭72.5%,巴西60.4%,阿根廷63.6%,智利66.8%)。 1970年代,亚洲国家平均的福利开支占GDP比重为5%,拉美平均约为7.5%,1993-1996年间,亚洲平均水平约为6.5%,拉美则超过12% 。结合拉美的民粹主义盛行的事实,完全可以说存在着“福利赶超”。关于拉美民粹主义,有很多文献都作了讨论,笔者不在此赘述。

   拉美在1990年代中后期,普遍实行了社会保障体制改革,社会福利的覆盖面有所下降,不同阶层、行业之间,享受的福利差距进一步拉大 。似乎是福利改革本身引出了这些问题,但我们仍然可以发现这样两点事实:(1)拉美在福利改革之前,如果和其所处的经济发展水平相比的话,社会保障的覆盖面已经比较高了,这是新自由主义改革之前福利赶超的后果;(2)养老金的覆盖面下降是与改革有关,但这一现象有比较复杂的原因,其中改革本身的导向有重要影响。正因为政府的福利开支压力过大,这改革的目的在于提高私人在养老等社会保障方面的负担,减少政府负担的部分。由于这一时期存在较高的失业率,参保率下降反映了劳动者个人的自主选择。笔者倾向于得出这样的判断,正是因为改革之前,长期的福利追赶,造成政府的福利开支负担过重,才不得不在90年代以来实行改革,这样,智利的养老金私有化改革成为各国效仿的对象也就容易理解了。

   我们还可以从另一角度来理解以上问题。在一定时期,实际福利保障水平的高低取决于公民或劳动者的对政府施加的压力,这反映了社会对福利保障的需求。同时它又不能不受政府财力的制约,更根本地,取决于经济增长的速度。这反映了社会保障的供给能力。如果政府的财政压力过大,那么前期在社会压力下建立起来的高水平保障,也无法维持下去,这正是拉美在1990年代末期面临的情形。

   四 小农经济及其在东亚的贡献

   (一)有关小农经济的误区

   在分析小农经济在东亚工业化中的作用之前,我们先一般性地讨论一下小农经济的效率特征。国内的很多讨论中,普遍认为规模化经验是提高农业生产力的关键。这其实是一种严重的误解。小农经济是有效率的,这有理论上的依据;它也是有生命力的,这也有现实经验的支持。

   土地制度直接决定着农业生产的规模,即农业生产是以一家一户的小规模经营,还是大土地所有者采取的资本主义式农场,雇佣农业工人来从事生产。这两种生产方式的效率有极大的差异,引发了很多研究,其中的焦点是,农业生产中到底是否存在规模收益,小农户的生产方式是否是更有效率。如果小规模经营更有效率,那么在许多落后国家,包括非洲和南亚部分国家,普遍存在的大土地所有制就会阻碍农业生产率的提高,土地改革也具有重要意义。

   Cai wenbiao发现各国的农场的平均规与人均GDP呈现高度争相关,针对40个国家的样本,土地规模的差异可以解释农业生产率差异的30% 。这并不令人意外,很多其他的研究也都得出了类似结论,这是否意味着农业中确实存在着显著的规模化收益呢?需要仔细的分析。实际上,这些研究可能低估了其他一些改进农场效益的变量,例如,农业生产的规模化程度可能是随着经济发展水平而提高的,工业化国家有能力在农业中投入大量资本和先进技术,而这些因素的贡献很难完全分离开来。部分发达国家的大农场之所以有很高的效益,一部原因是他们的农业产业化、商业化程度很高,例如,美国通过发达高效的商业体系将农业生产和市场联系起来,实行农产品的深加工,日本则具有发达的农业合作组织。这类收益并非直接来自农业生产较大的土地面积。和大农场相比,小农生产能够有效地解决农业中普遍存在的激励和监督问题,能够最大限度的利用家庭内部关系,避免雇佣制度中存在的偷懒。小农完全可以是有效率的,尤其是在发展中国家,农业资本密集度较低,劳动投入较多的情况下,更是如此。世界银行在最近出版的报告《农业土地分配》中,明确的对近来的研究作了总结,高度肯定了小农解决在效率上的优势 。如果小农是有效率的,那么其直接的政策含义就是,发展中国家有必要实行彻底的土地改革,消除土地所有制对农业生产率的阻碍。此外,它还是一项消除农村贫困,抑制收入分配差距扩大的有效手段。再次,在一些国家,农地的平均分配也有利于缓解农民面临的信贷约束。

   国外的经验事实也可以证明,小农经济是具生命力的,主要的原因可能是因为是它在效率方面有很强的优势。1790年,美国首次人口普查现示,90%以上的美国人口都是农民,绝大多数是自耕农 ,美国当前的大农场也是在早期普遍的小农场的基础上发展起来的。董正华提供的资料显示,在1999年,家庭劳动力占农业劳动力总量的比例,在荷兰是75%,英国69%,法国85%,德国77%,西班牙87%,比利时91%。虽然这些国家,农业人口比重已经很低的,中小规模的家庭经营的农场仍然在农业生产中占主流。有学者指出,在西欧和北欧以外世界上其他许多地方,家庭农场都是农业生产的主导形式 。

   韩国的情况表明,小农经营不仅没有消失,而且其收入有大幅度增加。韩国的农户总数从1967年的258.7万下降到了1980年代末的176.7万,农户总人口从1443万下降到666万。但是资本主义式的大农场并没有出现,小农经营占据绝对主体的趋势一致得到延续 。有一项研究对韩国的三个村子作了持续20年的调查,在1971-1991年间,务农户的比重从93%,下降到了63%。农户拥有的平均土地面积为1.66町步(1町步约合0.99公顷)。4町步以上的农户从1971年的11%到1991年归于消失,3町步以下的农户从78%增加到了96%。但是在此期间,农户的实际收入平均提高了5倍 。由此看来,在拉美大量存在的大农场反倒是一种不同寻常的现象,是特定的历史条件和制度环境的产物,也对经济发展形成了阻碍。

   (二)东亚小农经济的的贡献

   小农经济在发展中国家工业化初期发挥了积极作用,有学者将其贡献可以分为产品贡献,市场贡献和人力贡献三种。我们可以将东亚视为很好地利用了这种贡献的典型。战后初期,中国、台湾和韩国都曾大规模地从农业部门征收剩余产品,为工业发展提供资金。中国实行粮食订购制度,对农业征收较高的税收,以工农剪刀差的形式将农业部门的剩余转移到工业部门,是资金匮乏的条件下发展工业的一个重要手段。50年代,韩国也通过以极低的价格征收收购农民的粮食,其中价格大约为市价的50%-30%,稻米征收价约为生产成本的80% 。直到1975年,政府收购仍然占到农产品的大约一半。此外,在美国援助期间,韩国进口了相当数量的粮食,也直接压低了国内市场的粮价,是能够实现剪刀差的又一因素。台湾政府获取农业剩余的手段比较多样,包括一肥料换取谷物,低价收购粮食等。在1960年代,台湾的纺织业和食品加工业发展较快,这些行业的发展都不同程度的利用了工农剪刀差的价值。当然,政府为促进农业发展也加大了投入,包括提供资金和农业技术的推广,基础设施建设。之所以能够持续的从农业向工业部门转移剩余,主要是因为土地改革彻底打破了旧的所有制关系。这种转移之所以能实现,也还得益于通过土地改革,政府直接面对着千千万万的小农,农地的所有权并不是完整地赋予了农民,而是受到政府的严格控制,农民只是部分地拥有了土地。可见,在东亚发展的初期,由于存在人多地少的矛盾,大量的劳动力被投入到了农业生产中,其创造出来的价值被政府强行转移到工业中,是东亚发展的一大特点。

   中国在计划经济时代,通过从农业获取剩余有力地支持了工业发展。改革开放初期,农业仍然通过资金积累服务于工业化。在过去30年的高增长中,廉价的劳动力是一个极其重要的因素。中国的劳动力供求关系发生显著变化大约在2004年前后,在此之前,工资率只有及其微弱的变动。另一方面,中国的劳动生产率却有大幅度提高,这就保证了劳动密集型行业有丰厚的利润。

   之所以能够长期维持低工资水平近乎不变,除了广泛认同的原因,存在剩余劳动力之外,一个主要的原因是中国农村有大量的小农户,这种小农户为进城务工人员提供了良好的保障,包括了养老、疾病风险、照料子女等。如果以一个候鸟式的农民和完全脱离农村迁移到城市定居的人相比。后者的生活成本会高出很多,其中包括在城市的养老,子女的培养,医疗等支出,我们不能不承认,城市居民有可以享受到更好的公共设施,但是获得更高水平的市民福利,劳动者必须有较高的技能,有足够高的收入,而对于农民工而言,在技能没有大幅度提高的情况下,继续生活在农村则可以享受到小农家庭的福利保障,因而他可以在进城务工时,接受较低的工资。而决定农民是否愿意继续留在农村的最主要因素就是小农户的存在,这个条件使得家庭可以做为一个整体来进行福利最大化的决策。赵冈指出:“农家有义务沿供养全家人员之生活,即令有多余之人,也是如此,不能把多余之人赶走 。”由于小农的存在,候鸟式的进程务工成为农民参与工业生产的主要方式,这既使保留工资维持在较低水平,也大大节省了政府的福利成本。将中国的情形和欧洲的高福利国家作比较固然很不恰当,但是和拉美的比较却是有说服力的。拉美的福利赶超使政府过早地承担起了沉重的福利负担,造成了很大财政压力,这成为拉美国家财政危机和宏观不稳定的主要根源  。

   托达罗在研究劳动力转移机制时,就特别转述了乔根森的看法,农业对经济发展的贡献不仅体现在提高劳动生产率上,而且需要增加对就业的贡献。“过早地引入现代生产技术,农业早熟,会削弱农业的劳动力吸收能力。” 这种情况对于拉美高速城市化的阶段是完全适用的,而中国在过去的发展中则避免了这种不利的局面,一个主要因素就是小农经济提供的福利保障功能,当然,东亚其他地区在其剩余劳动力转移过程中,是否也是如此,需要进一步分析,不过和拉美相比,他们确实做的更好。

   五 结论

   通过比较分析,我们发现,土地分配高度不均,从殖民地时期遗留下来的大地产制是拉美发展的重要阻碍因素。由于土地分配的不平等,造成大量的农村无地人口过早地进入城市,使拉美的城市化水平远高于工业化水平。在东亚顺利推进工业化的时期,拉美的工业化却遭受了挫折。土地制度在拉美的作用机制是,大土地所有制造成了大量的城市失业人口,使农村剩余劳动力过早地与家庭农业和与土地失去联系,小农家庭的福利保障功能无法得到有效地发挥;使得城市劳动力的剧增无法通过工业部门的扩张来消化,却增加了社会开支,对工业化形成了抑制。而小农的存在却成为东亚,特别是中国在过去的几十年中维持低工资,“节省了”政府财政开支,顺利地推进工业化的有利因素。落后的土地制度也造成了拉美强大的土地所有者利益集团,使政策偏向于技术进步缓慢的农业,也制约了工业发展。城市中大量的穷人又使拉美的民粹主义很有生命力,这也造成了社会的不稳定和政策方向非左即右的摇摆,无法为经济发展提供稳定的环境。

   通过这一比较,我可以发现,中国平均的土地分配和小农经济为农民工提供的福利保障在过去发挥了重要的作用。当前,随着中国的劳动力成本上升,老龄化负担日渐加重,社会福利开支负担加重,增长也面临着减速压力。而今后城市化的推进,势必要使更多的农民工转化为城市市民,向他们福利保障的迫切性正在凸现出来,中国经济增长与宏观稳定课题组认为,中国正在经历从“低成本工业化”向“高成本城市化”的转变,其中正在抬高的城市化成本中,最主要的就是福利开支和基本的保障,以及各种基础设施建设费用 。

   国内关于农业生产规模效益的论述,大都偏向于认为,我国碎片化的土地经营阻碍了规模效益的发挥,主张通过促进土地流转等方式推进规模化经营,这具有一定的合理性。但是有些论者甚至极力主张农地的私有化,这种建议忽视了小农在激励方面的优势以及小农在大多少国家长期普遍存在的经验事实,也忽略了在迄今为止的发展过程中小农所提供的福利保障功能。考虑到城市容纳人口的能力是有限的,城市化人口增加会带来很大压力,尤其是在福利开支方面,我们需要采取更多的措施鼓励和支持小农发展,继续保持土地的相对平均分配,不宜过分提倡乃至强制推行土地规模化经营。中国目前有40%的人口生活在农村,要在较短的时期内大幅度提高城市化水平并不现实。当前一方面要提高城市对进程务工人员的福利保障,促进农民工的市民化,另一方面,也城市化也应该是渐进式的。鉴于小农的效率特征,以及食品需求结构变化引起为劳动密集型农业生产提供的发展契机,应该努力改善小农的发展环境,在融资和技术支持方面给予农户更多的帮助,通过繁荣农村经济,缓解城市化带来的压力和挑战。

   虽然在与小农家庭存在相伴随的“候鸟式”劳动力迁徙,保持了劳动力的低工资,降低了城市负担,避免了拉美式那种情形下的经济停滞。农民为高增长付出了很大代价,迄今为止的制度是不公平的,但对这种制度的进行进行规范性的评价十分困难。今后我国需要通过更多的措施来促进农村发展,通过给予农民更多实惠,对他们给以补偿。

  

  


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《战略与管理》2016年第1期
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