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陈涛:现代国家的中立化及其理念——晚期韦伯的“国家社会学”初探

更新时间:2021-01-02 13:27:25
作者: 陈涛  

   (二)现代官僚制的“理念”:“就事论事性”

   绝对君主领导下的中央集权过程,在一段时期内得到了新兴资产阶级或市民阶层的支持。首先,法律的统一化和形式化,能够避免各种贵族“特权”对经济活动的不合理干扰,保障契约的法律约束力,从而满足了理性经营活动所要求的可计算性(Berechenbarkeit)。因此,市民阶层在这一过程中往往扮演了联盟者的角色。“君主与市民阶层的利害关系的结合,成为促进法之形式理性化的最重要动力之一。”(韦伯,2005a:273)不过,家产制君侯及其官僚所推行的统一化的法律,也会剥夺中世纪城市原本享有的自治权,破坏原有的城市法和行会法。这些特殊法律要比基于罗马法发展出来的形式法律更符合市民阶层实质的经济需要。此外,现代早期的大殖民者、大商业独占者,以及后来重商主义时代手工业中的大企业家,通常寄生在家产制官僚制之上,仰赖君主赐予的经营特权。这些特权和家产制君主的行政任意性破坏了当时通行的行会法,损害了市民中的中产阶层的利益,并受到后者的抵制(韦伯,2005a:272-273)。

   因此,与其说是打击特权、推行中央集权的君主,倒不如说是遵照形式法律去运作的新式官僚组织,更符合市民阶层的经济利益。

   形式化的、非人身性的支配:sine ira et studio,无恨也无热情(Leidenschaft),或者说,无“爱”也无“狂热”,被纯然的职务义务所驱使。“不问这个人是谁”:“每一个人”都以形式上的平等被对待,也就是说,每一利益方都被置于同等的现实(faktischer)处境下,这就是理想的(ideale)官僚对其职务的履行。(韦伯,2010b:314;Weber,2014:161)

   实际上,韦伯不止在一处强调现代官僚制的上述理念(ideal):“就事论事性”(Sachlichkeit)。“‘就事论事’地处理事务主要即意指,根据可以计算的规则、‘不问对象是谁’(Ohne Ansehen der Person)地来处理事务。……这点被资本主义评定为官僚制的美德。”(韦伯,2010a:46-47)

   不过,这一点似乎并没有得到研究者们的充分重视,甚至还指责他对现代官僚制只采取一种偏技术性的、功能主义分析。这在部分上归因于韦伯拒绝采用传统政治哲学和法哲学的概念去从事研究,而偏爱于重新定义概念。结果是,今天的读者往往缺乏相应的思想资源去定位他的概念和理论。这里所说的“就事论事性”或“切事性”,与“经营”概念一起,都强调了现代官僚制,乃至现代国家奉行中立化的实质理由:它不仅满足了市民阶层对于经济经营活动具有可计算性的要求,而且也满足了他们对于“法律面前人人平等”的民主化要求。当我们进一步尝试将官僚制所具有的这种“就事论事性”置于政治哲学传统中时,就会发现它寄托的是现代人用服从法律所带来的自由去抵御封建制和家产官僚制下各种人身恭顺关系、特权和行政任意性(Willkür)的理念。这也就是卢梭所说的,在政治社会中,用对法律的依附取代对人的依附,再现自然状态下依附于事物(choses/Sache)所具有的那种独立性。⑤

   在《经济与社会》的“城市”一节中,“市民阶层”被追溯到古代晚期或中世纪早期被解放的奴隶、隶属民或债务奴隶等。由于他们无法像完全市民那样参与政治活动,分有战利品、取得土地、拥有抵押权,所以只能从事手工业等经济经营活动(2005b:207)。在中世纪城市繁盛之际,他们一度结成行会,作为一股积极的政治力量,打击门阀统治,谋求有利于自己的经济政策和城市自治权。因此,从历史上看,市民阶层始终是憎恶特权、抵制家产制君主和官僚的行政任意性,推动民主制的重要力量。甚至,在韦伯(2010a:81;Weber,2009a:228)看来,现代意义上的官职权限和机关等概念都可以被追溯到中世纪城市共同体中通过定期选举来任命官职的政治实践上。

   总之,从市民阶层的角度来看,他们需要一个中立化的、具有就事论事性和可计算性的官僚机构。正是这一政治诉求裹挟着现代民主的理念,在随后的宪政斗争中得以彰扬和落实。

   (三)议会与君主的宪政斗争

   18世纪后半叶,伴随着人民主权学说的普及、普选权的扩大,以及现代新型政党对传统望族型政党的取代,议会逐渐成为市民阶层的代议机构。市民阶层希望借助议会限制君主的权力,推动家产官僚制向法制型支配下的现代官僚制转变,并将原本作为君主的私人集权工具的官僚制,纳入议会的监督和控制之下。

   上述目标与专家官僚集团试图剥夺已经变成“门外汉”的君主对国家的所有权这一目标存在着某种一致性:“合议制原则曾是达到行政之‘就事论事性’(Sachlichkeit)的最为有力的训练手段之一。”(韦伯,2010a:76;Weber,2009a:40)

   从君主的角度来说,面对议会和新兴政党领袖的权力挑战,他也需要一个特定的人在前面护住他,代替他和官僚集团向议会负责,并与各个政党斡旋。在这种情况下,首席政治家逐渐步入政治舞台的前台。在英国,君主领导下的合议制机关逐步被首相领导下的内阁所取代。在议会制取得胜利之后,议会中取得多数席位的政党的领袖,在获得君主形式上的合法任命之后,就能够出任首相,负责组阁。最终,内阁从君主的私人咨议机构,演变为议会中居于多数席位的政党的一个委员会。它虽然不见于正式法律规定,但却是真正的政治领导权之所在(韦伯,2010b:423;白芝浩,2010:62-66)。在法国,大革命之前的各个合议制机构(“议政会”)都在君主的领导之下运作。19世纪中叶,在议会制取得压倒性胜利之后,官僚制成为纯粹的技术工具,在王室的王朝正当性或波拿巴主义的平民公决式的直接民主制之间维持中立。官僚制由此成为公共机关,而不再效忠和服务于某个私人(施米特,2014:105)。在上述过程中,君主要么成为立宪君主,要么被民选总统所取代。在德国,由于资产阶级的软弱、议会的无权地位,官僚制成为君主的拥护者,而处于议会的对立面。这不仅造成了不负责任的官僚统治,而且也使得君主的亲自主政一直延续到一战结束前。1918年德国十一月革命后不久,韦伯在“政治作为一种志业”的演讲中谈道:

   在今天的“国家”中,行政人员(行政官吏和行政事务人员)和具体的事务性的经营工具的“分离”,终告贯彻——这是“国家”这个概念最本质性的地方。最现代的发展,便是从这里开始的。我们正亲眼看到,当初没收(Expropriation)这些政治工具——也就是没收政治权力——的人,现在已经沦为新一轮没收的对象。(韦伯,2004a:204)

   在大约同一时期创作的《新秩序下德国的议会与政府》中,韦伯不遗余力地倡导议会制政府,排除君主亲自治理,并希望由议会去监督官僚机器,并由多数党领袖来驾驭它。

   总之,在西欧各国的宪政斗争中,原本作为君主集权的私人工具、作为其“家产”的官僚制,逐渐被“人民”所没收,并成为相对中立于议会与君主、资产阶级政党与保王党等政治力量的一个工具。对官员来说,其责任和荣誉就在于置身党派权力斗争之外,保持其超党派性(Unparteilichkeit)和“就事论事性”,克制自己的政治倾向,按照一般规则或上级命令去执行任务,哪怕这与他自己的政治立场相悖(韦伯,2009:145)。至此,现代官僚制作为一个理性的经营机构、作为一种手段,得以确立起来(Hintze,1964:205-209)。

  

   四、余论:现代国家的“目的”与“手段”

   上文的考察主要集中在采用官僚制行政的政府上,即现代国家何以发展为一个可以服务于任何目的的经营机构或手段。然而,就现代国家的运作而言,这还只是涉及了一个方面。

   粗略而言,议会(或人民代议机构)、政党和领袖(或立宪君主),构成了现代国家这架机器得以运行的不可或缺的前提条件。篇幅所限,我们在此仅就上文的主题简略谈一下这几个方面。

   在议会制国家中,哪一个政党能够在大选中取得民众的支持,它就有权力去领导官僚机器,为其指定目的和方向。因此,在韦伯的国家定义中缺席的“目的”要素,实际上是由执政党来提供的。这意味着,不同于以往的政治组织或古代国家,现代国家公开承认并允许在其内部存在围绕着不同理念或利益而展开的政治斗争。不过,恰恰是这种公开化降低了自古以来就存在的政治斗争的血腥和残酷性。议会不仅为各个党派提供了政治斗争的舞台,而且还为它们的妥协提供了渠道。因此,议会以制度化的方式将政治斗争理性化、规范化了。甚至,某些现代政治思想还认为议会中不同政治意见的公开表达和辩论,有助于发现真理、凝聚公意,并将政府和政党置于人民或议会的监督和控制之下。

   由此再来审视官僚制的中立性时,就会发现专业官僚集团作为一个相对独立的力量,能够相对隔离,甚至抵消党派斗争所引发的政治决策上的变动,从而避免行政上的任意性和不可预测性。最终,这种“就事论事性”再次满足了现代普通民众所要求的经济和社会生活的可计算性。当然,这也意味着大部分民众都被专业行政隔离在真正的政治参与之外。对于现代议会政治和官僚制行政的弊端,韦伯有大量的讨论和批评,此处暂不处理。就目前的讨论来说,最重要的是把握这一点:在韦伯这里,现代国家作为一个中立化的技术手段,恰恰就是其合理性之所在。或者说,国家不具有任何内在的价值,恰恰就是其价值之所在。唯有如此,它才能够犹如机器一般精准地服务于其他目的、其他理念的实现。

   但在“评价的领域”里,有一种观点却确乎是可以很有意义地加以拥护的:为了让它可以用来作为对付种种抵抗的强制手段,这种观点想要见到国家的权力提升到可以设想的最大程度,但另一方面却否认国家有任何固有价值,并将它称为某种只是为了要实现完全不同的一些价值之技术性的辅助手段,其尊严全是拜这些价值之赐,也因此唯有当它并未试图放弃它的这项行动天职时,才能保有其尊严。(韦伯,2013:537)

   澄清了议会制和官僚制在现代国家中的作用,也有助于重新定位政党领袖在现代国家中的位置。长久以来,学界把过多的注意力放在韦伯有关卡里斯玛领袖的论述上,而相对忽略了他有关专家官僚集团和议会的讨论。在这种情况下,下述指责是不公允的,即韦伯对卡里斯玛领袖的分析是纯形式化的、功能主义的,因而无法在传统家产官僚制的卡里斯玛君主与现代具有煽动能力的卡里斯玛领袖之间,又或者,无法在罗斯福和希特勒这两种卡里斯玛领袖之间做出区分(蒙森,1989:18)。因为真正将传统型支配与现代法治型支配区别开的,将非法领袖和合法领袖区别开的,首先不是卡里斯玛领袖的人格特质,而是为他们提供政治舞台,对他们施加制度约束的议会和官僚机构。不同于传统的君主,在现代政治领袖这里,“即使是他的支配权(Herrenbefugnisse)也只限于法律上的‘权限’”(韦伯,2010b:305;Weber,2014:157)。的确,从形式上看,无论是在传统,还是在现代官僚制那里,我们都可以发现领袖与官僚集团之间的紧张。然而,在传统家产官僚制下,上述紧张的轴心体现在君主的集权与试图将官职俸禄化、并据为己有的官僚所造成的分权之间的紧张上。但是,在现代官僚制中,上述紧张的轴心却落在讲求官职权限、主张例行公事的官僚制“机器”与试图打破例行化、做出决断的领袖之间的冲突上。⑥而能否确保一个相对独立于民众和各个党派的极端立场的议会,能否维持住官僚制权限,则构成了在现代国家中区分合法领袖和非法领袖的一个标准。对这些制度条件的忽视或误解,只不过表明我们对于现代政治和现代国家的运作和理念还缺乏充分的认识,而这里的研究也只是一个开端。

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《社会学评论》(京)2020年第3期
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