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陈涛:现代国家的中立化及其理念——晚期韦伯的“国家社会学”初探

更新时间:2021-01-02 13:27:25
作者: 陈涛  
也被他用来定义现代国家的官僚组织,从而构成了一个贯通现代资本主义和国家的概念,透露出韦伯理解现代西方理性主义的独特进路。

   所谓“经营”,指的是“特定类型的持续性的目的行动”(韦伯,2005c:70)。因此,他借助这个概念试图捕捉的,是目的理性行动在现代社会中借助国家和资本主义企业等组织的发育而得到极大的伸张,并构成了现代人无从选择和逃避的命运这一事实。由于现代官僚制构成了这种组织化的目的理性行动的最成熟和最复杂的形式,所以,在韦伯看来,只要我们试图在现代社会的斗争和竞争中生存下去,官僚制就是人们不得不去采用的手段。它不仅被应用到国家和企业之中,而且也被应用到教会、政党和军队之中——“未来属于官僚化”(韦伯,2009:128-129)。

   当我们进一步去审视国家和资本主义企业这些经营机构的“目的理性”究竟在何种意义上算得上是理性时,就会发现韦伯始终强调的是,它们实现了经营手段与官僚本人,或者说官僚的职务活动与私人家计、职务资产与私人资产的分离(韦伯,2010a:22-23;2004a:202-203)。这又是由现代资本主义所带来的货币经济来保障的。在货币经济不发达,自然经济为主的情况下,传统家产官僚制中官僚的薪俸主要来自实物、规费和土地等的经济用益权。君主把这些用益权作为酬谢官职义务的一种手段赐给官吏使用,即俸禄。然而,一旦官职被视为私人营利手段时,伴随着时间的推移,它就会被官僚据为己有(Appropriation)。这不仅会松弛官僚制的层级隶属关系,而且还会导致官僚制的结构发生本质的变化,逐渐朝向封建制或其他分权结构发展。相比之下,货币经济,尤其是稳固的税收制度的发展,为现代官僚制的持续经营和精确运转提供了最重要的前提条件。现代官僚不可能再像传统官僚那样把职位据为己有。相反,他们必须严格履行官职义务,服从上级命令,才能保证其职位,并获得相应的薪俸(韦伯,2010a:32-38)。“工人、技术雇员、学术机构中的助手以及政府官员和军人的层级制依附性则是由于如下事实:他们从事劳动和维持经济生存所不可或缺的工具、供给和资金,全都控制在企业家与政治支配者手中。”(韦伯,2009:120)因此,在现代资本主义所支撑的货币经济这里,韦伯发现了官僚制能够持续经营、不会变质的根据。

   综上,通过考察现代国家的“内核”,即现代官僚制,我们发现国家之所以能够成为一个针对任何目的的机器或工具,关键在于它借助法制型支配和官僚组织实现了与具体人员相分离的持续经营。国家不再被看作某一位君主的“世袭家产”(Patrimonium),官职也不再被视为官僚的俸禄或私有财产,而是被看作一个与特定人员——无论是君主、总统,还是官僚——相分离的经营机构或机器。用卡尔·施米特(2006:123)的说法就是,现代国家成为一个超然于各种利益团体和各种社会问题的“中立国家”(stato neutrale)。

   然而,也正是在这里,韦伯对现代国家的“经验”刻画遭遇到了最为严厉的批评。在施米特和蒙森等人看来,无论是法制型支配,还是中立化的官僚机器,都忽略了法治国或宪政国家的实质价值。韦伯功能主义分析路径不仅回避了去探讨这些实质价值,而且还错误地把形式上的合法性等同为正当性。这一批评在韦伯本人的论述中找到了证据。因为他曾指出,“今天正当性最普遍的形式,便是对合法性的信仰,也就是服从形式正确的以通常方式通过的法规(Satzungen)。”(韦伯,2005c:49)但是,他同样说过,“任何一个法律规范都可以根据目的理性或价值理性(或二者并存)的基础,经由协议或强制手段来建立,并且要求该组织的成员对它服从”(韦伯,2010b:300-301)。这两段话同样出自韦伯后期重写的《经济与社会》或《社会学》。由于它们属于未完成稿,所以我们很难仅仅依照个别段落来下一定论。此外,仅仅盯着“合法性”或“法制型支配”这一概念,无助于我们进一步理解现代国家的中立性。

   笔者注意到,韦伯在分析“支配”时,习惯于用社会学的术语去重新转译当时法学家使用的一些概念。例如,“正当性”就是对“基础规范”的转写(韦伯,2010b:8-10)。这种转写使他能够在保留“规范”概念的原初意涵(“合法性”)的同时,对其加以扩大使用,涵盖传统型支配和卡里斯玛支配,从而服务于类型学和比较研究的目的。借此,韦伯似乎想说,法学家所说的“规范”或“合法性”不过是“正当性”的一种特定历史类型。因此,要理解现代法制型支配和官僚制,还必须回到历史之中,从发生学的角度分析其得以成立的前提。要了解现代国家的中立性或工具性特征,以及其背后所承载的“价值理性”,我们就必须去重构散落在各处的、他对国家中立化过程所做的历史分析,并借此去逼近现代国家的理念。

  

   三、现代官僚制的理性化和中立化

   正像现代资本主义得以确立的关键一步在于经营与家计在会计账簿和法律上的分离一样,现代国家构建中最为核心的一步则是行政工具(“机关”)与官僚的私人家计的分离(韦伯,2004a:204;2004b:286-287;2009:121-122)。只有在实现了行政工具和行政人员相互分离的基础之上,国家才能对这二者重新组合,划定官职权限,并建立起纪律严明的官僚制。实现这一步的关键在于,国家将其他权力持有者的行政工具和政治权力没收为国有,建立起对行政工具和暴力的垄断。

   粗略而言,这个过程可以划分为两个阶段。第一阶段是绝对君主借助新式专业官僚和相应的形式化的法律和合议制机构等去打击各种身份团体,实现中央集权。第二个阶段则是通过议会与君主的宪政斗争,乃至革命,没收君主私人占有的新式官僚机构,将其收归国有。准确地说,这并不是可以在历史中被截然分开的、前后相继的两个阶段。许多时候,它们是并行的过程,而在西欧的不同国家,情况又有所差异。不过,上述简要区分有助于识别推动现代国家构建的不同力量,各自的动机和利益,如何在某些时刻相互配合,而在另外一些时刻又相互斗争,最终促使国家成为一个中立的、由专家官僚组成的理性经营机构。

   (一)合议制机关的发展

   14-15世纪,在原有的加洛林王朝核心地带所推行的采邑封建制的基础上,逐渐形成了所谓的“身份制国家”(Stndestaat)。以君主(Fürst)、各级领主,以及自治城市中商人和手工业者的行会为代表的各种身份团体,为了有效应对各种新的行政需求,相互协定,彼此承认和保障对方持有的特权,从而形成的一种新的政治协商结构(韦伯,2010a:219-220;陈涛,2019)。其核心为身份制会议,如法国的三级会议。

   然而,16世纪以后,这一权力结构已经无力去应对西欧各国的军事竞争以及由此所引发的财政需求。这促使各国君主转而聘用专业官僚去处理行政事务,没收各种身份团体所掌握的武装力量和行政管理工具。正是借助新式专业技术官僚所掌握的专门知识和纪律精神,君主得以对抗或回避传统官僚群体和身份团体对其权力的约束,并由此开启了中央集权的过程(韦伯,2010a:74-75;2010b:411)。借助官僚制所推行的中央集权通常从财政和军事领域开始,并逐渐向行政和司法领域延伸,其顶点是18世纪后期欧洲各国绝对君主所推行的法典编纂工作。虽然这一新式官僚组织构成了法制型支配下的现代官僚制的历史前身,但是韦伯仍然把它称为“家产官僚制”。这是因为直到大革命之前,这一官僚组织通常仍被视为君主本人的权力工具或“家产”。路易十四著名的口号“朕即国家”正是这一理念的集中体现。

   新式官僚组织的内核是由君主领导下的各种合议制机构(Kollegialen Instanzen),后者构成了现代部长制(Staatsministerien)的前身(Hintze,1975)。其组成成员除了旧有的身份制贵族之外,主要是来自财政、法律、外交和军事等领域的专业官僚。针对某一事务,在由相关负责领域的专家做完报告之后,其他成员提出赞同与否的理由,然后经由讨论形成决议,最后再交由君主对此决议表示认可或否决。绝对主义国家时期的合议制机构,典型的例子有法国的御前会议(Conseil d′Etat),英国的枢密院(Privy Council),普鲁士的总理事务府(Generaldirektorium)和内阁(Kabinett)等。总之,在绝对君主打击传统特权、实现中央集权的过程中,出现了现代意义上的、凭借专业知识而受雇于君主的新官僚。也就是说,出现了官僚机构与行政人员、经营与家计的分离。“合议制机构乃是现代‘机关’之概念—— 一种独立于个人之外的永续性组织——得以发展的最初制度之一。”(韦伯,2010a:76-77)正是从这种合议制中发展出横向的、分工明确的各个部长和纵向上的由单一部长领导下的各个部门。

   当君主和新官僚联手将传统身份团体从政治领域中排挤出去,绝对主义国家达至鼎盛时期之后,这些专家官僚团体所组成的合议制机关与君主的对抗成为新一轮政治斗争的焦点。“在君主压倒身份团体(Standen)之后,君主的绝对政体兴起;不过,与此同时,君主的亲临政事,也逐渐让位给专业的官吏。”(韦伯,2004a:213)例如,英国枢密院原本是在君主本人主持下进行合议的正式决策机构。在随后的发展过程中,面对专业官僚团体,君主越来越成为一个“门外汉”,以至于他的领导权受到威胁。因此,针对正式的合议制团体,即枢密院的决议,君主需要再借助身边亲信去形成决定,从而发展出少数咨议人员所构成的“内阁”。在詹姆斯二世和威廉三世时期,内阁取代枢密院,成为决策机构(坦普雷,2017)。“愈来愈落入一种素人地位的君主,借着合议系统和内阁,设法减轻受过专业训练的官僚对他绵绵增强而无从躲避的压力,让最高的领导权能够留在自己手里。”(韦伯,2004a:215)为了避免各个政府部门和内阁中的官僚凭借专业技术夺走自己的支配权,君主通常会利用投票机制,借助不同专家之间的对抗和制衡,以回避专家优越知识的支配,将决策权掌握在自己手中。例如普鲁士的腓特烈一世从不亲自参与内阁会议,只通过奏折和敕令与内阁的“仆人”相商,再由内阁派遣猎骑兵送到大臣手中。借此,他在利用专家的知识的同时,又试图避免自己受控于专家。韦伯(2010a:76)观察到,俄国、普鲁士和其他国家的内阁,被他们的统治者发展为一种私人堡垒,用来逃避专家知识和行政上事务化(Versachlichung)的趋势。但是,这些最多只能延缓,而无法遏制围绕着合议制机关所建立起来的新式官僚体制逐步独立于君主的趋势。

可见,在一般官僚已经实现了经营和家计的分离之后,恰恰是位于官僚系统顶端的君主还没有实现上述分离,还试图将整个官僚系统视为自己的家产。从家产官僚制向现代官僚制转变的障碍,并不在于专业官僚集团,而是在于君主的亲自治理(Selbstherrschaft)。在君主亲自统治的情况下,为了避免各个合议制的领导者,即部长们结成一个整体,君主通常还会采用单独召见、分而治之的策略。在此,各个部长与君主的关系复归到传统家产官僚制下的人身依附关系(陈涛,2019:211)。这不仅会阻碍各个部门之间形成事务(Sachliche)或功能上的分化,造成各部之间的争斗,而且还会卸掉各个部门的责任。“君主认为是他本人在亲自治理,但事实却是,官员系统在他的荫蔽下享有了不受控制且不必负责的特权”(韦伯,2009:134-135)。因此,只有砍掉国王的脑袋,或是把君主变成立宪君主,他所掌握的专业官僚机关才有可能被纳入法制型支配之下,成为向议会或人民代表负责的政府。而只有面对一个强势的议会,各个部长才会团结在一起,作为一个整体决策,并承担起责任(Hintze,1975:241)。不过,在进一步分析君主被夺权的过程之前,有必要补充一下另一股力量在此所起到的作用,那就是新兴资产阶级的政治诉求。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《社会学评论》(京)2020年第3期
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