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韦宗友:美日印澳四国合作机制新动向及其影响

更新时间:2020-12-30 12:04:56
作者: 韦宗友  
美国“尼米兹”号航母战斗群在印度洋与印度海军举行联合演习。四国海军几乎同时在印太两洋举行联合军演,针对性十分明显。10月19日,印度和澳大利亚国防部宣布,将扩大2020年的“马拉巴尔联合海军演习”,即确认澳大利亚将参与此次演习,这意味着美日印澳四国海军联合军演在中断13年后正式重启。11月3日,四国军舰在孟加拉湾正式启动“马拉巴尔2020”海上演习,标志着四国海军合作进入了新阶段。此外,据美国媒体透露,美国正在考虑邀请澳大利亚、印度和日本的空军进入美国位于关岛的安德逊空军基地进行训练,以提升四国空军之间的作战兼容性。

   第四,在机制化磋商方面,美日印澳四国安全磋商会自2019年举办首次外长会后,已经由2017年以来的司局级“高官会”演化为“高官会”与“外长会”双轨并行机制。2020年9月,四国安全磋商司局级“高官会”继续举行,而“外长会”则不顾依然肆虐的新冠肺炎疫情,首次移师日本并举行了面对面对话,凸显四国对这一新机制的高度重视。会议虽然没有发表联合声明,但是四国决定将“外长会”机制化,以后每年举办一次。同时,一直由四国外交部门主导的四国安全磋商会,也有可能演变成四国外交和安全部门共同推进的磋商会。美国总统国家安全事务助理奥布莱恩在2020年8月接受美国智库大西洋理事会采访时表示,“印太地区是未来世界经济的引擎,美国将会在该地区发挥更大作用。我们发挥这一作用的方法之一,就是通过与盟友的防务及外交伙伴关系,为该地区提供一个更加安全无忧的印太(秩序)”。如果四国负责事务的高官碰头并形成机制,意味着四国安全磋商将朝着某种形式的准军事联盟或外界宣称的“亚洲版北约”方向发展。

  

   美国南海政策的调整导致印日澳立场发生变化

   南海是美国印太战略的关注重点之一。特朗普执政后,在南海问题上出现两大新的政策动向:一是加大在南海地区所谓“航行自由行动”的频率和挑衅性,推行赤裸裸的“炮舰威慑政策”。仅2020年(截至10月15日),美国已经在南海地区进行了8次所谓“航行自由行动”,还多次派遣双航母战斗群在南海地区进行军演,向中国“秀肌肉”。二是高调改变在南海岛礁主权问题上“中立”的政策立场,公开否定中国在南海部分岛礁的主权及海洋权益主张。2020年7月13日,美国国务卿蓬佩奥发表了一份措辞强硬的南海政策声明,公然在南海岛礁主权及海洋权益问题上“选边站”。蓬佩奥宣称,“美国对中国在南海的海洋主张立场,与海牙仲裁庭的裁决一致”,妄言“中国对南海大部分地区的离岸资源声索,完全不合法”。蓬佩奥不仅否认中国对美济礁、仁爱礁和曾母暗沙的岛礁主权以及在南沙群岛专属经济区的海洋权益主张,还表示“美国将与东南亚盟友及伙伴站在一起,捍卫他们保护离岸资源的主权权益”,“与国际社会一道捍卫海洋自由、尊重主权及拒绝任何在南海及更广阔区域推行‘强权即公理’的企图”。

   在美国政府发出新的南海政策信号后,澳大利亚、日本、印度等国在南海问题上的立场也随之发生了微妙变化。7月23日,澳大利亚常驻联合国使团向联合国秘书长递交的一份照会指出,“澳大利亚政府拒绝中国任何不符合1982年联合国海洋法公约的声索,特别是不符合领海基线、海洋区域及海洋地物分类规则的海洋声索”,“拒绝中国在南海地区通过长期历史实践确立的‘历史权益’或‘海洋权益’”,“2016年的南海仲裁庭裁定,这些声索不符合联合国海洋法公约”。日本政府虽然没有正面对美国南海政策变化作出回应,但是也通过政府高官之口表达了对南海问题的“关切”。8月7日,时任日本防卫大臣河野太郎在接受美国有线电视新闻网专访时表示,“任何人试图通过武力改变现状都将付出高昂代价”,并指责中国在南海的武器部署“破坏稳定”。印度政府则因中印边界摩擦而调高了在南海问题上的音量,并部分附和美国立场。7月16日,印度外交部宣称,“南海是全球公域的一部分,印度在地区和平稳定方面拥有持久利益”,“我们坚定捍卫在这些国际海域的航行与飞越自由以及不受阻碍的合法贸易”。不仅如此,印度还在8月向南海派遣最先进的海军舰艇,以展示其军事存在。这是中印6月发生边境流血事件后,印度首次向南海地区派遣军舰,针对意味十分明显。

  

   美日印澳四国机制新动向对中国的影响

   美日印澳在“印太战略”下的合作新进展与新动向,对中国“一带一路”倡议的顺利推进、中国周边安全环境及地区秩序,无疑构成了挑战。

   第一,对“一带一路”倡议造成一定冲击。无论是美日澳三国提出并着手推进的“蓝点网络”,还是美日印澳四国在“供应链安全”领域开展的合作,都带有明显对冲中国“一带一路”倡议和干扰中国区域经济合作的意图。“蓝点网络”试图通过制定印太乃至全球基建项目领域的规则,贬低、抹黑中国“一带一路”沿线的基建投资和项目建设,对中国在建项目或未来基建投资构成干扰和阻碍。不仅如此,美国通过设立DFC、重新激活EXIM、建立针对中国的项目资金等手段,在印太地区基建融资和商业出口等方面与中国角逐甚至拆台。这些具体政策举措意味着未来中国“一带一路”倡议将面临更加复杂的规则与舆论环境,一些在建项目可能会遭遇更多阻挠、面临更大“变数”,新项目的开展将面临更大阻力。此外,四国在“供应链安全”上加强磋商与协调以及试图构建“供应链联盟”,不仅会对中国的生产链和价值链造成干扰,也会对亚太地区的经济一体化进程和地区经济秩序造成冲击。

   第二, 给中国周边安全环境带来一定挑战。美日印澳四国安全对话机制的升级与转型、四国在安全领域合作与协调的升级,连同美国在南海问题上的政策变化,无疑给中国周边安全环境带来了新挑战。一是中国面临“亚洲版北约”的安全威胁。四国安全磋商目前已经形成“高官会”与“外长会”的双轨机制,并在积极谋划举行四国安全事务高官对话会,在军事情报共享、联合军演、后勤补给与保障、军售与防务技术合作、武器装备与作战兼容等方面迈出实质性步伐,一个或隐或现的“亚洲版北约”似乎正在形成。美国副国务卿比根在2020年8月的一次讲话中指出,印太地区缺乏有力的多边机制,现有的多边机制都没有北约或欧盟那般坚强有力,未来某个时候的确有可能需要将四国机制正式化。尽管目前来看,四国安全对话机制还尚未发展成“亚洲版北约”,但对其发展前景不能掉以轻心。

   二是加剧中美在南海地区的对立。美国特朗普政府公然在南海岛礁主权及海洋权益问题上选边站,并挑唆其他南海争端当事方在南海问题上对抗中国,不仅令南海争端解决更加复杂,也加剧了中美两国在南海问题上的对立。特别是随着美国在南海地区所谓“航行自由行动”力度和频度加大、挑衅性和针对性日益增强,两国发生海上意外事故的可能性大大增加。

   三是对中国海上交通线安全构成威胁。从南海经马六甲海峡至印度洋的印太海上交通线是中国能源、资源及商品进出口最重要的海上通道,堪称“中国海上生命线”。美日印澳四国加强军事合作,特别是加强海上军事安全合作,对中国的海上交通线安全构成潜在威胁。值得注意的是,印度加强与美日等国的海军安全合作,积极建设扼守马六甲西端出海口的安达曼-尼科巴群岛海空军事基地,对中国从马六甲海峡至印度洋地区海上交通线的安全构成潜在威胁。

   第三,对现有地区秩序构成一定挑战。美日印澳在中国周边构建具有鲜明针对性的四国安全磋商机制,明显加强四国在安全领域的磋商与合作;组建针对“一带一路”倡议的“蓝点网络”,试图构建脱离中国的“供应链联盟”,无疑在割裂印太地区的经济与安全秩序,制造新的地区不稳定和对立。特别是美国积极拉帮结派,威胁利诱,甚至逼迫亚太盟友和安全伙伴在中美之间“选边站”,对地区政治、经济和安全秩序构成挑战。

   结语

   当今世界正处于百年未有之大变局,国际格局、全球及地区秩序走向都充满不确定性。新冠肺炎疫情全球性大流行进一步加剧了大国关系调整与地区秩序变动。美国新政府上台后,美日印澳四国在供应链安全、海上安全与“航行自由行动”等经济、安全领域的合作可能会继续推进;还可能拓展在基础设施标准认证、数字基础设施规则以及海洋秩序规则等方面的磋商与合作,并可能加强在人权领域的协调与配合,共同向中国施压。面对美日印澳四国合作的消极影响与挑战,中国需要积极谋划、稳妥应对。

   一是探究稳定中美关系的可行方案。中美关系依然是中国最重要的对外双边关系之一。一个健康、稳定的中美关系,不仅有利于我们集中精力推进国内各项改革举措,更关乎中国周边环境的安宁与繁荣。在美日印澳四国安全对话机制升级转型与四国在经济和安全领域加强合作的过程中,美国是最大推手。因此,稳定中美关系是关键。中美双方应秉持不冲突不对抗、相互尊重、合作共赢的精神,聚焦合作,管控分歧,推动中美关系健康稳定向前发展,防止两国进一步朝着对立或对抗方向演变,防止出现战略误判,寻求能够合作的具体政策领域。

   二是加强与日本、印度等国关系。一个时期以来,印度改变过去对四国合作游离不定、若即若离的态度,明显加强了与日本、美国及澳大利亚的安全合作,并积极支持四国安全磋商机制的升级与转型。日本在2020年也修改了国内立法,加强与印度等国的情报交流,并在菅义伟首相入职后不久举行了四国外长级对话,凸显日本对加强四国合作的积极态度。不过,印度与日本在对华态度上与美国有所不同,不愿意过分刺激中国或公开与中国对立。在中印关系方面,中国可以从加强中印两国安全对话、妥善管控边境分歧、防止发生新的冲突入手,妥当解决两国边境问题。同时,通过加强领导人战略引领及军方定期交流等方式,改进两国政治关系,共同维护两国边境安宁。在中日关系方面,加强高层交往对两国关系的政治引领,推动两国防务部门及经贸团队间的定期磋商与交流,对增进中日两国政治互信,管控分歧及促进两国经贸关系具有十分重要的作用。

   三是深化与东盟的合作。作为地区一体化的重要推动力量,东盟不愿意看到中美战略竞争加剧,更不愿意在中美之间选边站,一直呼吁中美两国加强对话、管控分歧,回到合作轨道上。东盟对美日印澳等国的印太战略或构想也心存疑虑,担心其破坏东盟在区域合作中的“中心地位”。东盟提出的印太展望,实际上是希望以东盟既有多边机制为核心,重塑东盟在地区秩序中的领导地位,防止大国竞争对东盟主导地位的冲击及对地区秩序的消极影响。鉴于此,中国应该加强与东盟在政治、经济与人文领域的沟通合作,尽早与东盟就南海行为准则文本磋商达成一致,支持东盟在地区事务中发挥积极作用,支持东盟在区域合作中的“中心地位”,反对在东南亚地区组建任何可能削弱东盟“中心地位”的排他性制度安排。

  

   (本文是作者主持的2020年度国家社会科学基金重点项目“‘印太战略’框架下美日印澳四国合作新趋势及中国对策研究”的阶段性成果)

  

   韦宗友,复旦大学美国问题研究中心教授

   文章原载于《当代世界》2020年第12期,注释略

  


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