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屠凯:论文化权利与表达自由的界分

更新时间:2020-12-16 08:30:46
作者: 屠凯  
具体包括《广播电视管理条例》《音像制品管理条例》等。当然,在《电影产业促进法》出台以前,与上述行政法规同一位阶的《电影管理条例》同样在电影事业产业中承担主要的规制任务。与文化权利相关的另一组行政法规涉及著作权,主要包括《法规汇编编辑出版管理规定》《著作权法实施条例》《著作权集体管理条例》等。此外,行政法规中还有较多保护文化遗产、发展文化设施的规定,诸如《传统工艺美术保护条例》《公共文化体育设施条例》《地方志工作条例》等。与《电影产业促进法》《公共文化服务保障法》相类似,这些行政法规也基本不涉及政治言论问题。例外的是《出版管理条例》第5条第1款和第23条第1款的前半部分,即“公民依法行使出版自由的权利,各级人民政府应当予以保障”,和“公民可以依照本条例规定,在出版物上自由表达自己对国家事务、经济和文化事业、社会事务的见解和意愿”。这两个规定可以视为《宪法》中“批评和建议”等言论自由的具体化,同时还说明公民行使这项权利的方式包括口头和书面两种形式。有趣的是,《出版管理条例》第23条第1款的后半部分表述为公民可以“自由发表自己从事科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的成果”,这说明见于“出版”的文化权利和表达自由在规范载体上是相互区分的。并且如前所述,法律系统的着眼点在于行业的经济利益,而这两个例外处理的是公民个人的出版行为。

   (三)新闻时事媒介主要由政治系统规制

   尽管国家法对新闻时事媒介也做了简要安排,但总体而言,它们仍是党内法规制度体系的规制对象,处于政治系统之中。本文所称党内法规是指符合《中国共产党党内法规制定条例》第2条所称的,“党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度”。党的十八届四中全会确定,党内法规制度体系是中国特色社会主义法治体系的一个主要子体系,与中国特色社会主义法律体系并列。

   国家法,或者说狭义的法律系统,对新闻时事媒介从“准入”角度作了一定规制,如《报纸出版管理规定》《报刊记者站管理办法》《新闻记者证管理办法》等都是这样操作的。《报刊记者站管理办法》还特别说明了“期刊设立记者站仅限于新闻性期刊”,不包括教育、学术类刊物。诸如此类的还有《外国常驻新闻机构和外国记者采访条例》。不过,外国常驻新闻机构并非我国实定法上言论自由的主体,这个条例仍可视为对某类事业或产业的规定,而不同于《出版管理条例》的笼统规定。

   真正针对发表政治言论这一行为的规制,则大量存在于党内法规和规范性文件之中。表现为:(1)有些政策规定意在设定表达自由的合理界限,防止一些言论对他人或社会造成不可挽回的伤害。例如,1987年中央宣传部、统战部和国家民族事务委员会共同发布的《关于在宣传报道和文艺创作中防止继续发生丑化、侮辱少数民族事件的通知》,类似的还有《关于对涉及伊斯兰教的出版物加强管理的通知》。这两个通知旨在制止对少数民族或者部分信教群众的政治歧视。(2)对报刊出版和新闻时事报道涉嫌牟利的行为,也由党的规范性文件或者党政联合发文处理。例如,《关于禁止有偿新闻的若干规定》《关于认真做好治理党政部门报刊散滥和利用职权发行工作的通知》《关于严格规范党报党刊发行工作严禁报刊违规发行的通知》等都属于此类。(3)宣传纪律,主要包括《广播电视播出机构中共产党员违反宣传纪律党纪处分暂行规定》《关于建立违纪违规广播电视播出机构警告制度的意见》《关于建立违纪违规报刊警告制度的意见》等。这一组文件意在把宪法和法律规定的政治原则予以细化,以此为掌握媒介的新闻工作者提供指引。

  

   四、文化权利、表达自由的界分与机构改革

  

   与文化权利和表达自由在规范上的界分相适应,党政机关也趋向于各司其职,在组织上反映出法律系统自政治系统逐渐脱嵌的历史过程。

   (一)一元化领导阶段

   在革命和战争年代,党的宣传部门对发表政治言论和推广科学文化曾经实行过一元化的领导。早在1923年,党就设立了作为中央工作机构的“宣传教育委员会”,后来改为宣传部。68中共中央当时发布的《教育宣传委员会组织法》规定:“教育宣传委员会之职任,在于研究并实行团体以内之政治上的主义上的教育工作以及团体以外之宣传鼓动。”69在土地革命战争时期,党的宣传部或宣传委员会一直存在,并先后创立了一些由中央掌握的报刊媒介。70在抗日战争时期,1943年《中央关于中央机构调整及精简的决定》确定:“中共中央宣传部由政治局及书记处之下的宣传委员会管理”,宣传委员会“作为政治局和书记处的助理机关,统一和集中有关宣传教育方面事业的管理”,下辖“宣传部、解放日报社、中央党校、出版局”等,还负责管理新华社等。此时,1938年成立的中共中央文化工作委员会也交由这个宣传委员会管理,而中央文化工作委员会就其成员来说,本是从事社会科学研究和文艺创作的。71解放战争时期,党所管理的政务日渐增多,宣传部开始分设小组,如党内教育组、出版组、文艺组、广播管理处等。1949年,中央“设新闻工作指导委员会,统一管理报纸、通讯社及广播电台工作”。72简而言之,当时党的机关即政权机关。

   (二)归口管理阶段

   随着中华人民共和国的建立,人民政府的机关逐步接手具体行政工作,党政机构关系步入归口管理的新时期。所谓“归口”,“是指将国家各机关进行分类,归入党的相应职能部门进行管理,从而形成党的职能部门与国家各机关相应的对口关系”。73

   归口管理的核心内容是,党的一些职能部门对相应的政府部门拥有业务检查权和人事控制权,党的宣传部门与政府的文教系统当时即形成了这种关系。741951年,中央宣传部下设部门扩大为理论宣传处、政治教育处、国际宣传处、文学艺术处、电影处、学校教育处、科学卫生处、出版处、报纸广播处、干部处等。1953年中共中央的《关于加强干部管理工作的决定》正式将文教系统的干部交由中央宣传部分管。75“文化大革命”期间,中共中央宣传部受到冲击。1977年中共中央批准《关于中央宣传口的任务和组织机构的请示报告》,决定成立在中央领导下协助中央管理全国宣传工作的机构“中央宣传口”,任务是“协助中央掌管宣传工作中的路线、政策问题”。76很快,中央批准中央宣传口《关于成立中央宣传部的报告》,中央宣传部得到恢复,任务是“掌管全国宣传、文化、出版工作中的路线、方针、政策问题,并在业务上进行指导”,下设理论局、宣传局、新闻局、文艺局、出版局、教育局、干部局等机构。1988年中央直属机关改革时,宣传部确定为“在中央和中央宣传、思想工作领导小组领导下的主管宣传、思想工作的综合性工作部门,就宣传、思想工作方面的重大问题向中央提出意见和建议”。至1994年,中央宣传部再次“恢复对新闻、文化、出版和社会科学研究部门的指导职能,会同组织部管理这些部门的领导干部”。77

   (三)最近的党和国家机构改革

   当前,行政机关与政治机关的关系已然进一步复杂化。处理教育、科学、艺术等文化领域事务的行政机关主要包括文化和旅游部、教育部、广播电视总局等。文化和旅游部的主要职责涉及文学艺术事业产业、公共文化服务、社会文化事业、互联网文艺类产品、动漫游戏产业、对外文化交流等,并负责文化遗产的保护。广播电视总局亦有涉及文化权利的部分职责,主要是统筹规划广播影视等产业发展等。

   教育部的主要职责是提高人民的科学文化水平,规划指导高等学校的科学研究、国家语言文字工作、教育科技文化等领域国际合作等。但教育部已经不是党的宣传工作部门归口管理单位。近年来一个值得关注的变化是,财政部也专门设立“文化司”,主要职责包括承担由财政部代表国务院履行出资人职责的中央文化企业资产、财务、国有资本经营预决算等工作,承担中央文化企业国有资产监督管理领导小组日常工作等。这显然是文化产业发展后,加强对国有文化企业经济活动监管的必然要求,与我国法律系统在制造、服务贸易、金融等行业的演化十分相似。

   不同于教育、科学、艺术等领域的变化,在时政新闻领域,执政党的政治机关仍然负有广泛的责任。党的各级宣传部门对精神产品的生产有监督和宏观管理的职责。此外,中央宣传部下设的中央对外宣传办公室与国务院新闻办公室是“一个机构两块牌子”,负责介绍中国情况的同时,也管理在华的外国媒体和外国记者。而中央网络安全和信息化领导小组办公室(同时也是“国家互联网信息办公室”),根据国务院《互联网信息内容管理工作的通知》“负责全国互联网信息内容管理工作,并负责监督管理执法”,根据《互联网新闻信息服务管理规定》“负责全国互联网新闻信息服务的监督管理执法工作”。这里所称“新闻信息”包括“有关政治、经济、军事、外交等社会公共事务的报道、评论,以及有关社会突发事件的报道、评论”。2018年11月15日发布的《具有舆论属性的信息法务安全评估规定》还要求,互联网信息服务提供者应当对具有舆论属性或社会动员能力的信息服务开展安全评估。

   在2018年党和国家机构改革之前,与政治机关相比,作为行政机关的原国家新闻出版广电总局所管理的新闻出版事务相对具体,包括监督管理新闻出版广播影视机构和业务以及出版物,对互联网出版以及数字出版内容和活动进行监管等。如果一定要作出细分,那就是当时政治机关的工作侧重于“新闻”,行政机关的工作侧重于“出版”。当然,二者之间存在不少重叠。因此,在2018年党和国家机构改革的方案中,已经改由中央宣传部统一管理新闻出版工作。原国家新闻出版广电总局的新闻出版管理职责被划入中央宣传部,再次回归政治系统。而这一变化与《宪法》将“出版”归于表达自由条款规定是一致的。

  

   五、界分文化权利与表达自由的意义

  

   对表达自由与文化权利予以界分在中国不仅仅是事实,还有着深刻的哲学理由、历史原因和经济驱动。具体而言:(1)在哲学上,表达自由与文化权利均是启蒙时代的产物,关乎探索真理。78但本质上,表达自由和文化权利分别承担不同的启蒙理想。德国哲学家康德所谓“有勇气运用自己的理智”仍然是启蒙右翼最常使用的定义,但启蒙左翼观点更重视“加入世界历史”,亦即强调思想内容本身的现代性。79自由表达强调人人平等、心心解放。80但知识的普及、意义的丰沛和文化的繁荣,使人群在世界历史的发展进程中获得应有位置,才是中国马克思主义者的真正理想。81(2)在历史上,中国革命的领导者及其最广大的同盟军,即中国工农,在政治上代表了正确的方向。但毋庸讳言,他们当时在科学文化方面是相对落后的。为了早日建成文化强国,应当把政治活动与文化活动、政治标准与文化标准分开,真正解放文化精英、释放文化活力。(3)在经济上,当市场经济充分发展后,文化活动已经和财富分配紧密结合起来,通过创作、占有、转让和消费社会精神产品而获取合法利益无可厚非。但是,无论从意识形态还是社会需要出发,在我国现有的法治体系中,将言论自由保护的内容泛化至所谓商业言论的做法仍缺乏正当性。82可以说,对于中华民族、中国人民和中国社会,坚持和完善在我国由来已久的言论自由与文化权利界分,避免将二者混为一谈,才可能带来真正积极的变化。

在明确界分文化权利与表达自由的前提下,中国特色社会主义法治体系以《著作权法》统率商业出版领域,以一系列文化法律法规统率艺术领域,而在少数部门规章配合下,由党内法规制度体系规制新闻时政类报刊、互联网新闻时政类直播平台、新闻工作者的总格局是现实可行的。实际上,新闻内容具有突发性和时效性,从媒介和人事入手规范新闻领域显然远比从新闻内容入手更为合理便捷。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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