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吕文浩:机构、制度与运作:1931—1945的全国户口普查述论

更新时间:2020-12-14 14:18:39
作者: 吕文浩 (进入专栏)  
汇订‘保甲户口编查册’,这样,使户口普查得凭借原来保甲组织而得到顺利推行,而整编保甲亦得根据普查结果,益臻完密。虽在编查工作上较为繁重,惟骈复查记之烦,可以免除。所谓整编保甲,即指办理连坐切结,填发户牌,订定保甲规约等工作。这些工作都是当时国民党政府用来压迫人民的手段。”[32]主计处统计局对国内现实状况的妥协,使得计划已久的全国户口普查终于获得了一些试查的机会,四川省政府亦因主计处统计局的技术协助而完成了强化保甲户口清查的任务,双方可以说各有所得。这是主计处统计局在当时形势下不得已的选择。

  

   1943年,三县普查完竣后,根据经验修订方案,连同三县户口普查总报告——《四川省选县户囗普查总报告(彭县双流县崇宁县)》,送请各省市政府参酌办理。同年,主计处又举办四川省成都、华阳、温江、郫县、新都、新繁六县户口普查,连同此前的三县普查,后合称为“九县户口普查”。1944年,主计处指导西康省政府统计处举办雅安县户口普查,1945年举办西康省荥经县户口普查。以上就是抗战时期主计处在四川省和西康省试办户口普查的所有成就。[33]

  

   当时,对我国人口普查事业有重要贡献的清华大学教授陈达对主计处主办的选县户口普查就有评论。他认为,这是对于行政上纠缠不清多年的疑难问题取得了明显的解决,“但原则上,普查与保甲制度不应联结在一起”;这次普查充分利用保长的作用,两个星期即完成普查,“这可说是我国自试行现代普查以来,最短期间完成的一个纪录。虽则普查获得如此迅速,但也因此而有显著的错误”。[34]

  

   这次选县普查活动的重要指导者,时任主计处统计局副局长的朱君毅事后对民国时期政府部门举办的户口调查,包括主计处统计局举办的选县户口普查有一个总括性的评论:“在民国时期,政府方面对于户口调查,曾采用各种方法办理,然均非近代式的科学人口普查。主计处曾在小规模范围内,试办近代式的户口普查,但仍不能脱离当时户籍行政的影响,因此,不能称为科学的人口普查。”[35]他对这次选县普查活动的普查项目和统计过程也有深刻的反思,其云:“由于普查表内,所列事项较多,整理统计时,花费时间、人力、物力亦较多,此次三县人口,只有六十一万人,费了很大气力,才把统计结果整理出来。这个事实,显示“户口普查”,应改为“人口普查”,使其目的单纯,专为得出有关口的数字即可。如既查口又查户,则问题变为复杂。此次三县户口普查,与保甲户口调查和户籍人事登记,互相交织,彼此兼顾,使查记手续,格外繁琐。如果把这种办法,施行于全国普查,将必发生纷乱,而致失败。”[36]  

  

   主计处借保甲体系推行“户口普查”,把本来旨在获得基本国情数据的“人口普查”搞得格外繁琐,它意欲改造乃至替代保甲户口编查,但最终的结果是被保甲户口编查利用乃至改造了。以全国人口普查获得基本国情数据诚然也是政府所需要的,但其作用更为基本、更为长远,远非保甲户口编查能够救眼前之急。主计处推行基本国势普查的初心,因适应主政者的国家治理需求而偏离原初轨道,固然有其现实的合理性,但从中国近代人口普查的历史来说,不能不说这是大河奔腾向前过程中遇到大山阻隔以后所发生的转向。作为一个在政府长期任职的技术官僚,朱君毅的上述评价是基于专业立场做出的判断,当然也包含一定程度的政治批判。


三、户口普查立法和实施步骤讨论

  

   1934年7月,主计处试图推动《户口普查法》走向立法程序,结果未获中央政治会议首肯。抗战初期,主计处在多方考察和寻求试查人口机会的同时,仍未放弃制定一部指导户口普查工作的单行法规的努力。不得已而求其次,1940年9月21日,主计处草拟的《户口普查条例草案》提交国民政府,9月25日再由国民政府文官处转呈立法院审议。[37]4个多月后的1941年2月13日,《户口普查条例》正式公布。时人有评论认为其“为我国惟一之全国性而具有现代化人口调查标准之法令,今后国内兴办户口普查,当以前项条例为母法”。[38]也有人认为,抗战时期乃至以后的若干年内都缺乏举办全国户口普查的条件,《户口普查条例》的公布更多地具有象征性的意义,“我国对于近代式户口静态调查统计的法规,这算是第一次。至其意义之重大,并不在本条例的本身……是在表明对于建国具有绝大的信念。换句话说,本条例的制定,也是建国的一个前奏”。[39]

  

   据主计处统计局当时撰文介绍,《户口普查条例》仅及重要纲领与原则之规定,虽其第二十四条规定条例的施行细则将由国民政府主计处制定,但目前并不即予制定,而是要在实际推行时另订标准方案与指定区域的实施方案作为依据,这样可不受固定的条文约束,视时势之需要而随时有所改进;“惟《户口普查条例》本身尚系一种‘条例’,至正式户口普查母法之制定当视吾人推行之经验为何如也。”[40]从这些表述来看,主计处统计局希望以《户口普查条例》来确立户口普查在户政体系中的地位,规范户口普查有关的政策举措;但他们通过抗战初期以来对当时户政紊乱状况的研究以及接洽地方政府联系试查时遇到的种种障碍,已经充分地认识到在中国推行近代式户口普查将要面临不少困难。因而,对于《户口普查条例》的制定,他们仅及基本原则的讨论,不事先拟定出可通行于各地的“施行细则”,抱持一种边实践、边改进的灵活策略。

  

   《户口普查条例》的基本立法精神表明,我国的户口普查最终目的在于获取人口静态统计数据,其调查统计方法与各国近代式人口普查可相提并论(“调查基本国势”),但在普查工作实际推行方面,同时应顾及编组保甲与户籍登记之需要与联系(“健全地方自卫与自治组织”)。这是《户口普查条例》“独异之特点,为各国人口普查所不具”。[41]在这个立法精神的指导下,《户口普查条例》在对“户”的规定上、在人口对象的规定上、在普查区域和普查组织上,都尽可能地在各国人口普查标准之外适应保甲户口编查的需求做出若干调整;而将普查资料集中在主办普查的该级政府来加以统计,则是对现行保甲户口编查的按级汇编统计办法的重大改革。

  

   1942年10月17日,为了协调主计处统计局和内政部户政司在户口行政上的关系,《户口普查条例》经过修正再次公布。修正稿第14条提出,将来举行全国普查时,拟以行政院院长为普查长,以主计长及内政部部长各为副普查长。

  

   《户口普查条例》通过后一个星期,1941年2月20日,第一次全国主计会议在重庆国民政府大礼堂开幕。由陈长蘅、卫挺生等提出“限期完成国势调查,自民国30年起次第举办县市普查,自民国32年起举办分省普查,自民国36年起举办全国普查”的议案,经大会决议通过,自此全国户口普查新的时间表出台了。[42]下一步重要的事项就是如何落实各项准备工作了。清华大学国情普查研究所所长陈达教授以顾问名义受邀出席这次会议,他依据在云南呈贡县的人口普查试验,提出人口普查提案,其主要建议事项为:①以四川、贵州、云南为人口普查试验区,在每省之内按照政治、经济与社会情形选出若干县份举行现代式的人口普查及进行相关的研究,这种试验工作可作将来全国人口普查的根据;②关于实现上述人口普查试验的办法,急待进行下列三方面的准备工作:请立法院、内政部、统计局会同筹备,妥拟计划;③请与学术机关合作,详讨实施的具体方法及调查与整理的技术,设法训练关于人口普查的各项人才,以资应用;④请国民政府指定经费,以贯彻上述计划。这个提案在第三组即统计组讨论,小组会同仁认为本议案为会议基本议案之一,原则赞同,但对其在实际操作中的困难提出疑议,有人特别提出:“行政者以搜集自己所需用的材料为最高目的,对于学术的研究不感觉深切的兴趣。”陈达的答复是:人口普查的主要内容,政府的需要与学术界相符,并无冲突。他举主计处统计局和四川省政府拟议中的选县户口普查为例,说明在人口普查同时编制保甲是可能的,并说当时蒋介石手令限四川省于3月底之前编完保甲,否则自民政厅厅长起,皆须受处分,因此四川省将于最短期内举办人口普查。[43]由陈达的提案和答复来看,他虽然于1939年在云南呈贡主持了当时国内仿照欧美人口普查举办的最规范的近代式人口普查,但他对于在实践中结合近代人口普查方法和保甲编组的行政实际需要,也是认可的,因为在当时的条件下,这大概是最能推动近代人口普查获得进展的途径之一。陈达的提案,主要着眼于在战时西南地区如何稳扎稳打地在计划、经费、人才、试验诸方面积极筹备战后将要举行的全国人口普查。如果没有这些具体而详细的准备工作作为基础,大会决议通过的1941年起次第举办县市普查、1943年起举办分省普查、1947年举办全国人口普查的议案将是一纸空文。在某种意义上说,陈达提案可以说和大会决议通过的陈长蘅卫挺生提案是相互呼应的,一个侧重推动全国人口普查的基本步骤,一个侧重如何进行各方面的具体准备工作。陈达的提案经大会通过后交主计处参酌办理。不过,限于各种实施上的困难,所谓“参酌办理”并无下文。主计处统计局除了在四川省和西康省做了若干个县份的户口普查试验以外,限于抗战时期的人力物力条件,也很难再有更大的作为。

  

四、余论

  

   作为直属于国民政府的最高统计机构,主计处统计局在制度设计上具有先天的缺陷,它受到“主计三联制”的制约,若无中央政府的大力支持,全国户口普查工作将难以推动,而且它的所有规划都需要由国民政府转饬行政院及其下属省市政府执行;不像内政部直属于行政院,可以直接指挥省市县民政机构运作自如。从户政统一的角度说,户口普查属于人口的静态统计,而户籍登记则记录平时的人口变化,两种工作相互配合,由一个机关负责最为合理。在主计处统计局和内政部两者的比较之下,当时不少人的意见都倾向于将原属于主计处统计局主管的全国户口普查转移到内政部户政司(后来改组为人口局)。曾在抗战时期担任行政院县政计划委员会户口组组长的陈长蘅早在1942年就发表文章提出这种主张。他认为:“我国现有之主计机关既不能直接指挥各省市县之民政机关,仅将普查方案拟妥交由各省市县政府去执行,其不易确收良效,自属意料中事。……故将来理想的制度似应将户口普查与户籍及人事登记均划归内政部统筹办理。或最低限度对于户口普查应改由内政部与主计处会同办理。主计处仅参加普查设计及为技术上之指导,并负汇编全国各种应用统计提要之责。其工作已够繁重也。”[44] 1944年初,清华大学国情普查研究所所长陈达教授在《云南户籍示范报告》中也明确指出:“揆诸事实,在中央方面,户政的全部,应由内政部主持,非特因户政为庶政之本,且因该部有直属机关,如各省民政厅等,对于执行法令,比较直接而迅速。”[45]

  

陈长蘅和陈达的意见相当一致,(点击此处阅读下一页)


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