返回上一页 文章阅读 登录

吕文浩:机构、制度与运作:1931—1945的全国户口普查述论

更新时间:2020-12-14 14:18:39
作者: 吕文浩 (进入专栏)  
主计处统计局对地方统计机构实际控制力有限。朱君毅总结这一阶段时说:“地方机关统计组织的工作虽受主计处的监督指挥,但统计人员的任用,则由各机关自行决定,与主计处无关,这是一种过渡阶段。”[20]

  

   根据“超然主计”的原则,全国统计人员由主计处任用,派在各机关办事,其员额编制、统计经费,均由主计处规定,但列入所在机关预算。统计经费分为经常部分与临时部分。经常经费,包括人员俸给与办公开支;临时经费,就是事业经费,应单独开列。这些规定甚为明确,但事实上把主计部分经费从各机关预算中划出,另列项目,不是很容易的。主计处在初期设置统计处室时,未能按照规定实施,直到1939年全国统计会议筹备会议把“确立主计经费”作为总决议案之一的时候,主计处才努力执行。自1941年起,中央及地方各机关的统计俸给与事业经费才成为独立预算,单独列入各机关预算之内。

  

   以上从主计处的组织构架“主计三联制”、中央与地方统计机构设置的迟缓以及统计经费的不够独立等方面观察制度因素对全国户口普查的重要影响。不难看出,主计处统计局成立多年,统计成绩不够突出,其职责中的基本国势调查之一——全国户口普查在主计处成立六年间没有得到实质性的启动。


二、“国势普查案”通过及其后的选县普查实践

  

   主计处成立6年时,全国户口普查事业终于迎来转机。1937年4月21日,中央政治会议举行第41次例会,汪精卫、王宠惠、孙科、居正、陈立夫等30余人出席,会议由汪精卫主席,通过各主要决议案中有“国势普查”一项,决议案要求立即开始准备国势普查,所需经费应列入1937年度预算。[21]“国势普查”是主计处统计局职责中的第一项,但其需要动用的人力物力皆十分巨大,没有中央政府的大力支持并提供专项经费,只有主计处的日常事业经费是无法推动的。这不能不说是中央政府释放出来的一个重大的政策支持。按照中政会的决议精神,主计处决定将于1937年下半年着手举办国势普查的试办事宜,计划先从临近首都南京的三省开始,在其他各省抽选20县为代表,预定7月5日开始试查工作,实施这项计划的经费规定为30万至50万元;全国国势普查将确定在1941年举行。[22]主计处计划中的全国国势普查手续异常繁复,仅整理资料即要需要花费7年时间,至1948年才能完全发表。普查经费预算约需500万元,计:①训练指导及试查等费30万元;②补助各地方查报等费40万元;③普查表册印刷及邮寄等费70万元;④整理及编报等费360万元。[23]耗时之长,数额之巨,皆足令人惊叹,所幸这500万元总额分年支付,稍可减轻财政支出的压力。这次全国国势普查无疑是由主计处负责的,但内政部做了一些局部的配合工作。1937年5月3日的天津《大公报》报道说这次国势普查中的人口普查是主计处统计局与内政部“合办”,普查筹备开始后已派员分赴各省考察,因山西省历来户籍调查办理较善,决定从山西省着手;时任内政部部长蒋作宾此前电商山西省政府主席赵戴文接洽并得到了肯定的答复,该部便派统计长葛敬猷日内赴太原商洽进行。[24]

  

   就在全国国势普查紧锣密鼓地筹备之际,1937年7月7日爆发了卢沟桥事变。不过,事变究竟是局部冲突还是全面抗战,在当时人的心目中一时难有清晰的判断,筹备工作在七八月份紧张的气氛中继续有序进行。7月23日,主计处决定设立第一届全国户口普查设计委员会,并拟定章程,呈请国民政府核准备案;委员人选正在缜密考虑之中,暂未确定。该委员会的章程要点有:①设委员长1人,由主计长兼任;②设委员18至24人,由主计长聘派;③设秘书1人,由委员兼任;④每月开会一次;⑤委员会的职责为:讨论主计长交议关于计划事项以及讨论委员提出关于建议事项;⑥结果由主计长核交统计局办理。[25]8月4日,行政院训令中央各机关、各省及特别市政府,通知中央决议精神和要点,要求所属各机关协助推进。[26]

  

   行政院公文对全国国势普查的进行步骤(先户口后其他,先试查与抽查再推及全国),业已完成的筹备工作和要求各部门协助推进的意图都有简明扼要的说明。收文各机关签发遵照意见已是8月中旬以后的事情了。此时抗战形势愈趋紧张,之前的计划不得不中断了。抗战时期,重庆国民政府实际控制区域有限,人力物力首先要保证抗战顺利进行,着眼于以基本国情数据实现长远建设目标的户口普查根本不具备实施的条件。但从“抗战建国”的大方针来说,抗战时期做一些准备工作,如整理户政机构、进行地方性试查等,还是可能的,这些工作将会为战后的社会建设提供基本的国情数据。

  

   最初在设计全国户口普查方案时,主计处曾计划本着户口普查本身的目的,筹划全国省市县试办与推行,但旋即改变方针,“而谋如何使户口普查与现行户口行政融会贯通齐头并进之道”[27]。在经过与党政各方多次研讨以后,主计处才逐渐注意到中国已有的户口行政特别是保甲户口编查的重要地位不容忽视。鉴于保甲户口编查在国家治理中的重要作用,不能脱离保甲系统举办单纯统计意义的户口普查,乃决定将户口普查方法和保甲整编结合起来。

  

   在当时的户政系统之中,20世纪30年代前期恢复的保甲制度作为四种主要的调查户口系统之一[28],一直发挥着重要的辅助行政作用。保甲户口编查,“其目的在确定户长,编组保甲,调训壮丁,清乡弥盗,传达政令,重视联保连坐切结,而忽略统计报告”。[29]换言之,作为维护地方治安和帮助政府汲取地方资源的基层组织,保甲系统一直充当政府机构的重要帮手,但保甲户口并不完整,它所注重的在于对上述两方面需求“有用”的人口。

  

   1938年春,抗战局势稍稍稳定,西迁重庆的主计处派员赴川、云、贵三省采集有关户口行政及保甲整编的资料。主计处为筹办全国户口普查,有意在四川省选定区域举办试查。1939至1940年间,主计处曾派统计局第一科汪龙科长先后数度赴蓉商洽,四川省民政厅胡次威厅长认为汪龙所携计划虽已顾及保甲与户口普查的联系,但仍不免偏重纯统计的立场,未便贸然全盘接受。主计处于是先后在四川省合川县沙溪镇及该省之三峡实验区举行试查,试验着重考察如何安排一套表式与办法,一方面获得户口普查的结果,另一方面也适合保甲户口编查使用,结果尚称圆满。主计处试图以户口普查方法改造保甲户口调查,在保甲方面可免骈复查记之苦,而户口普查即赖保甲制度得以推行。

  

   1939年,行政院县政计划委员会成立户口组,邀请政府部门的主管领导以及有关专家学者组成,意在对户口行政进行通盘筹划并加以调整。主计处统计局局长吴大钧、四川省民政厅厅长胡次威都是户口组的委员,胡次威认同吴大钧试图将国内行政系统并行的四种户口调查(警察系统、保甲系统、户籍系统、主计系统)加以合并、简化的意图,并在讨论吴大钧拟具的《户口行政总方案》过程中提出意见。胡次威曾在20世纪30年代担任浙江省兰谿自治实验县县长,在任时举办过全县的户口普查并主持出版有《兰谿实验县户囗统计及分析》,抗战后担任四川省民政厅厅长,对于整理户政系统作为施政张本素有愿望。他前不久曾对主计处第一科科长汪龙所携方案偏重统计立场持疑虑态度,经过此番在户口组与吴大钧的深度交流以后,不经意间态度已有所改变。1941年2月13日,主计处制定的《户口普查条例》公布施行,户口普查与整编保甲密切联系之主旨既已确定,四川省政府亦决定同年4月举行全省各县整编保甲清查户口。既然双方的想法趋于一致,何不旧事重提,在四川省合作进行户口普查的试查?

  

   1941年4月,四川省政府派民政厅第三科科长刘炳中赴渝接洽,商订《四川省选县户口普查办法纲要》8条,由主计处函送四川省政府商请同意。双方并就户口普查各项定义及技术问题加以商讨,目的在于使户口普查统计的科学定义与方法,适合整编保甲各项实施的需求,而原有保甲户口方面各项规定中未尽合于科学原则的地方,依照户口普查的定义与方法予以更正。双方商讨的结果,“深觉依照现行《户口普查条例》之规定,户口普查与编查保甲户口非仅有一致之处,且相得益彰,尤可作为调整户口行政基层工作之轨范”[30]。既然达成共识,便由主计处依照《四川省选县户口普查办法纲要》及《关于户口普查各项定义及技术问题商讨结果》,起草《四川省选县户口普查方案》的草案。草案全文约20万言,此即后来正式出版的四川省选县户口普查委员会制定的《四川省选县户口普查》的初稿。初稿草成后,主计处统计局局长吴大钧率李成谟科长等一行10余人赴蓉洽商,并会同四川省政府派员组织四川省选县户口普查委员会。四川省政府当即指派胡次威厅长及李景清统计长,会同主计处统计局将原订方案加以研讨,提出若干修正意见,交由省普委会审议补正,以期行政与统计更能密切联系。四川省选县户口普查委员会于1941年11月26日正式成立,以主计处统计局局长吴大钧为主任委员,四川省民政厅厅长胡次威为副主任委员,主计处统计局朱君毅副局长、四川省政府李景清统计长、主计处统计局李成谟科长为委员。1941年12月1日,四川省选县户口普查正式启动了。

  

   省普委会成立后,即着手审议普查方案,并逐章逐节详加修订,费时1月有余,始毕其功;最重要的修改,围绕“户口普查即同时整编保甲”一点展开。原方案草案根据吴大钧所拟《户口行政总方案》的精神,强调户口普查与编查保甲户口应先有直接联系,将查记分为“编户”与“查口”两段,故其所用户口普查表式,容纳了一些保甲户口调查的要求,以便兼顾整理保甲及使保甲户口册可直接由户口普查表转录而得,不必另行举办户口调查,而原始户口普查表即供编制精密户口统计之用。省普委会审议认为,原稿的规定仅为“实质”的联系、“死”的联系,尚不能解决户口普查后应如何继续整编保甲的问题,——依据普查所得由户口普查表转录的保甲户口册不过为户口普查表之副本,并不是整编保甲所用的户口册籍。省普委决定在查记的第一阶段,“编户”过程中即同时整编保甲,增订整编保甲各项办法,从而将原草案所规定之“死”的联系,一变而为“活”的联系。

  

   从选县户口普查所使用的《户口普查表》可以看出,普查项目向保甲户口调查做了相当大的倾斜,已经远远偏离了世界人口普查通常调查的那些基本项目(如年龄、性别、婚姻状况、教育程度、职业等),其目标也不仅是基本数据的统计了。如问题中有“在何学校毕业或肄业或入私塾几年”、“在何人家或厂号机关常时做事”,学校名称、人家名称和厂号机关名称等在人口普查中通常被认为无统计价值;再如“在本县居住满几年几月”、“是否在本户常时住宿”、“普通户内不在本户常时住宿之家属他往何地居住”等问题,完全是保甲户口编查所需要的问题,而对于人口普查来说均属于不够基本的问题。[31]

  

朱君毅在新中国成立后批判性地总结说:“依照户口普查表誊写副本,(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:sunxuqian
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/123911.html
文章来源:作者授权爱思想发布,转载请注明出处(http://www.aisixiang.com)。
收藏