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黄辉祥 付慧媛:协商民主嵌入乡村治理:效用及其限度

更新时间:2020-12-13 23:28:09
作者: 黄辉祥   付慧媛  
因此在乡村治理中引入协商民主具备可行性与必要性。乡村公共事务具有复杂性与烦琐性的特点,其治理决策的结果又与居住地村民有较高的关联度。L村通过协商民主为村民提供谈判、沟通的机制与平台,赋予决策经由协商产生的公共理性,实现利益诉求的有效表达,有助于形成“共建共治共享”的乡村治理格局。但L村的协商民主形式若要常态化、制度化且具有“普适性”,仍然存在一些需要解决的问题。

   (一)行政力量介入与村民参与的主体性发挥

   行政力量介入是指上级政府通过行政权力对乡村治理工作加以引导和组织。L村村级治理的有效实现,很重要的原因是来自于上级政府的扶持与引导,它们为协商民主推进乡村治理提供了各方面的便利条件。A市通过财政拨款,帮助L村完善村内基础设施,修建了通往景区的道路,使景区项目得以顺利推行。同时,A市组织部门经过协商沟通,鼓励当地精英经由组织吸纳的途径参与乡村治理工作,并在资源统筹、程序规范、议事协调、决策实施等方面发挥了引领作用。此外,L村村民小组会议的召开,都有驻村干部的加入,而他们是L村与上级政府的联络者与沟通者。因此,外部行政力量主导的资金供给与人才输入,为L村的协商民主实践提供了必要的资源支撑,使协商民主嵌入乡村治理得以有序进行。

   在治理过程中,由于乡村地区缺乏必要的人力和物质资源,因而上级政府的介入显得尤为重要。但在实际运作过程中,如果行政力量介入的程度与范围没有界限,将会造成上级政府对村内事务管理的过多干涉,使村民参与村内协商治理的内生动力下降,导致村民主体性缺失。在协商民主嵌入乡村治理的过程中,村民主体性体现为充分发挥主观能动性,积极参与协商活动。作为乡村治理的重要主体,村民群体的自主性参与和能动性实践是实现乡村治理有效的内生力量。(41)但在实践中,不少地区上级政府的施政方针与服务导向未能对应村民需求,无法调动村民参与村内事务管理的积极性,弱化了村民在乡村治理中的主体性地位。所以各地区在选择乡村治理的不同机制时,不应仅着眼于来自于中央顶层设计的驱动和压力,还需要考虑内部治理主体——村民的自主参与。以L村选择协商民主嵌入乡村治理为例,协商民主的实行表现为协商主体基于各自利益诉求的交流互动过程,需要协商主体能动性与自主性的充分发挥。上级行政力量过多干涉、“越位”管理,忽略村民的真正需求,就会导致村民丧失参与协商沟通的积极性,削弱其在协商议题、协商形式的选择以及协商决策方面的自主权,造成协商主体自主性的缺失,并使协商民主发展失去主体基础。因此,为避免由行政力量过多介入而造成村民参与协商主体性的缺失,上级政府在引导乡村治理时,应做到以村民利益为出发点,明确职责范围、提高服务意识,使政府服务供给与村民需求相衔接,把为乡村治理创造便利条件同将自主权交付村民相结合,实现治理主体的充分参与。

   (二)乡村精英推动与协商民主的制度化发展

   “协商民主因关注民众的平等协商、公平参与,从而更有利于改善民生问题和提高治理绩效”,而协商民主的水平取决于“精英的引领”和“民众的素质及他们对公共事务的关注度”,因此实现乡村治理有效需要协商过程中乡村精英与村民的良性互动。(42)乡村精英是指相较于其他村民在经济、人脉等方面占有更多优势、个人能力更为突出的乡村杰出人才,他们“在乡村公共权力结构中居于支配性地位,主导和控制乡村治理的运作过程”。(43)在L村的治理过程中,村党总支书记刘某在组织引导协商实践、为产业项目运作提供思路方面扮演了重要角色。从部队转业后,刘某下海经商并成为一家矿业公司的总经理。2014年,经上级组织沟通和鼓励,刘某参与L村村级换届选举,并当选为村党总支书记。在协商民主实践中,他充分体现出了军人的责任与担当、商人的敏锐与果敢等特质,在就紫薇树苗育植项目展开首轮协商时,为获得村民支持,他承诺若项目失败,愿以个人财产为担保对村民予以赔偿。正是由于刘某在村民间的个人威望,使得本来争议较大的议题可以经协商而通过,最终使L村面貌实现了“蜕变”。

   乡村精英在村民中间享有一定的影响力和社会威望,因此他们的参与能够为协商民主嵌入乡村治理注入新的活力与动力。但问题在于,乡村精英凭借其对经济、人脉等资源的掌控,容易结成利益同盟进而垄断乡村公共利益空间,造成“固化的利益排斥和政治排斥”(44),产生新的治理难题。由于协商民主是通过辩论、沟通的形式来达成最终决策,因此乡村精英能凭借个人威望等条件,通过向村民施加压力来主导协商过程,使协商结果符合个人利益。乡村精英在协商过程中角色定位失准,就会侵害村民合理的利益诉求,同时也违背协商民主平等性、公开性的价值要求。此外,在乡村治理实践中,一旦乡村精英离任“两委”,他们在任时所推行的工作就可能无法继续在该地区实践下去,也就难以避免因政策连续性中断而造成的治理资源浪费以及党组织权威受损。因此,为推进协商民主制度化发展、充分发挥乡村精英积极作用,在协商民主的实践过程中,还应注意制定村规民约,使协商民主的程序和技术以制度化的形式确立下来(45);建立健全协商议事机制,使协商的完整过程置于村民的监督之下。

  

   五、结语

  

   新世纪以来,在“多予、少取、放活”方针的指引下,为求解“三农”难题、推动乡村社会发展,党和政府出台了一系列改革举措和惠农政策,努力做到“让广大农民共同分享现代化成果”。“乡村社会治理方式是解决‘三农问题’的关键”(46),要真正实现“让广大农民共同分享现代化成果”,不仅离不开党和政府持续向乡村社会供给政策和注入资源,更需要积极探索新的体制机制来创新乡村治理体系、提升乡村治理能力。为此,一些地区将协商民主嵌入乡村治理,积极探索乡村治理有效的实现形式。本文的研究聚焦于L村的协商民主实践,通过对该村“一会一访”双重协商平台的运作过程、治理效能及支撑条件的考察可以看出,协商民主机制的引入能够搭建利益诉求表达的平台,从而实现利益融合和矛盾化解。但由于L村协商民主实践的成功得益于政府引导、精英主导和资源注入等因素的合力促成,其乡村治理有效的常态化还需要内生机制的形成和发展。

   同时还应该看到,尽管协商民主嵌入乡村治理具有适应性与有效性,但仍然需要借助选举民主来实现最终的民主决策。协商民主的优势在于通过辩论等形式赋予决策过程合理性,但在确认利益边界、达成最终共识以获得决策结果的合法性方面,仍需要凭借选举民主按照多数原则以投票形式决出。(47)而随着经济改革进一步推进,乡村地区的利益诉求也将更加多元化,因此在面对愈来愈复杂的乡村地区治理局面时,应将协商民主与选举民主结合起来,通过协商实现科学决策,运用投票表决提高决策效率。这也成为实现乡村地区治理有效的重要手段之一。

  

   注释:

   ①萨缪尔·P.亨廷顿:《变革社会中的政治秩序》,生活·读书·新知三联书店1989年版,第267页。

   ②习近平在参加十三届全国人大二次会议河南代表团分组讨论时的讲话,参见《人民日报》2019年3月9日,第1版。

   ③黄辉祥:《村民自治的生长:国家建构与社会发育》,西北大学出版社2008年版,第66页。

   ④比如关于村民自治治理单元的探索、“三治融合”乡村治理体系的探索、新乡贤治村的探索和乡村协商民主的探索等。

   ⑤慕毅飞主编:《民主恳谈:温岭人的创造》,中央编译出版社2005年版。

   ⑥陈剩勇、吴兴智:《公民参与与地方公共政策的制定——以浙江省温岭市民主恳谈会为例》,《学术界》2007年第5期。

   ⑦(35)何包钢、王春光:《中国乡村协商民主:个案研究》,《社会学研究》2007年第3期。

   ⑧张国献:《试论社会主义乡村协商民主》,《中州学刊》2015年第3期;何霜梅:《协商民主与乡村治理——基于广西贵港屯级“一组两会”协商自治制度的思考》,《中央社会主义学院学报》2014年第5期;李金哲、黄广飞:《论权力制衡下农村新三元主体乡村治理长效机制——广东省清新区村组两级议事会乡村治理新模式探析》,《前沿》2013年第19期。

   ⑨笔者不排斥和否定这种创新。但是,这种政府着力打造的“模式”创新,往往也体现着另类的政绩诉求,其推广性往往并不是很强。

   ⑩王猛、乔海彬、邓国胜:《自治权下移:村民自治回归的创新模式——以清远市为例》,《中国农村研究》2016年第1期。

   (11)(13)汤玉权、徐勇:《回归自治:村民自治的新发展与新问题》,《社会科学研究》2015年第6期。

   (12)胡平江:《自治重心下移:缘起、过程与启示——基于广东省佛冈县的调查与研究》,《社会主义研究》2014年第2期。

   (14)(16)黄辉祥:《情感联结再造:家户双向性的历史转型与乡村治理》,《华中师范大学学报》(人文社会科学版)2018年第3期。

   (15)习近平总书记在十九届中共中央政治局常委同中外记者见面时的讲话,新华网2017年10月25日。

   (17)王天意:《农村基层党组织权威面临的挑战及其对策》,《求实》1996年第8期。

   (18)习近平:《在全国组织工作会议上的讲话》,人民出版社2018年版,第14页。

   (19)易卓:《党建嵌入乡村治理的组织路径创新——基于某省Z镇党建示范区的实证研究》,《中国特色社会主义研究》2020年第1期。

   (20)邹禄禄:《基层治理中党建助推实现公众参与路径探析——基于权力“回归”视角的案例考察》,《理论导刊》2020年第3期。

   (21)宋伟:《党的作风建设的新认识新趋势新策略》,《中国党政干部论坛》2020年第1期。

   (22)李永萍:《基层党建、基层治理与村庄公共性——基于对佛山市南海区禾村党建创新的考察》,《南京农业大学学报》(社会科学版)2020年第2期。

   (23)梅立润、唐皇凤:《党建引领乡村振兴:证成和思路》,《理论月刊》2019年第7期。

   (24)张英魁、曲翠洁:《当前中国乡村精英社会流动的内在机制分析》,《当代世界与社会主义》2014年第3期。

   (25)拜茹、尤光付:《自主性与行政吸纳合作:乡村振兴中基层社会治理模式的机制分析》,《青海社会科学》2019年第1期。

   (26)陈梦琦、朱楷文:《解析乡村协商治理中农民政治冷漠现象》,《农村经济与科技》2017年第17期。

   (27)徐勇:《为民主寻根——乡村政治及其研究路径》,《中国农村观察》2001年第5期。

   (28)朱雅妮、高萌:《乡村治理现代化:治理模式、关键问题与实现路径——第四届中国县域治理高层论坛会议综述》,《华中师范大学学报》(人文社会科学版)2020年第2期。

   (29)徐勇:《从村治到乡政:乡村管理的第二次制度创新》,《山东科技大学学报》(社会科学版)2002年第3期。

   (30)李松有:《乡村振兴背景下村民自治分化的发展困境与突破——基于权力—资源关系的分析视角》,《求实》2019年第1期。

   (31)沈延生:《村政的兴衰与重建》,《战略与管理》1998年第6期。

   (32)王菲、任中平:《农村基层治理的现实困境与改进路径》,《山西大同大学学报》(社会科学版)2016年第1期。

   (33)黄辉祥:《“两会决策制”:以参与促进村务民主管理——以湖北随州“两会决策制”的实践为例》,《社会主义研究》2006年第1期。

   (34)黄涛、吴军:《乡村治理的利益考察:理论溯源与路径选择》,《马克思主义与现实》2019年第5期。

   (36)燕继荣:《协商民主的价值和意义》,《科学社会主义》2006年第6期。

   (37)(39)陈家刚:《协商民主研究在东西方的兴起与发展》,《毛泽东邓小平理论研究》2008年第7期。

   (38)杨光斌:《政治学研究范式的转型:从“求变”到“求治”——政治学学科史的视角》,《中国政治学》2018年第1期。

   (40)范拥军、郝庆禄:《构建乡村治理新格局》,《人民论坛》2017年第31期。

   (41)陈学兵:《乡村振兴背景下农民主体性的重构》,《湖北民族大学学报》 (哲学社会科学版)2020年第1期。

   (42)尹利民、邱观林:《民主促民生:精英引领下的基层协商民主治理实践——基于SQ村协商民主实践的案例研究》,《中国行政管理》2018年第2期。

   (43)卢福营:《乡村精英治理的传承与创新》,《浙江社会科学》2009年第2期。

   (44)李祖佩、曹晋:《精英俘获与基层治理:基于我国中部某村的实证考察》,《探索》2012年第5期。

   (45)张爱军、张媛:《迈向善治:制度与乡规民约的契合逻辑与建构理路》,《河南师范大学学报》(哲学社会科学版)2019年第5期。

   (46)罗敏:《新时代乡村共生治理有效实现的五个维度》,《求实》2019年第5期。

   (47)申建林、蒋田鹏:《中国民主政治发展的“协商”与“选举”之辩——兼评“协商民主优先论”》,《武汉大学学报》(哲学社会科学版)2014年第1期。

  

  


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《江汉论坛》2020年第5期
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