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黄辉祥 付慧媛:协商民主嵌入乡村治理:效用及其限度

更新时间:2020-12-13 23:28:09
作者: 黄辉祥   付慧媛  
当前,乡村治理环境存在复杂多样的矛盾,需要进一步加强党的建设,以应对转型期乡村社会治理面临的新形势和新挑战。(19)乡村协商民主的有序开展离不开党建工作的引领和助推,而乡村党组织的建设成效事关乡村有效治理目标的实现。(20)

   中国共产党之所以能长期保持自己的执政优势,核心原因在于始终关注自身的作风建设。(21)因此,L村党总支把加强作风建设作为党组织建设的突破口,包括以下两方面:第一,加强党组织成员思想作风建设。思想是行动的引领,乡村党组织只有加强成员的思想作风建设,在实际工作中才能做到一切“以人民为中心”,从而获得人民的信任和支持。L村党总支自2014年换届后,新上任的书记刘某的首要工作便是整顿村党总支成员的工作作风。在每周召开的党总支工作例会上,刘某会带领村党总支成员学习党的文件,以提高理论素养,并对相关工作进行部署。另外,党总支还制定了严格的办事章程,要求所有支部成员在处理与村民有关的事务时,做到一切从群众利益出发、设身处地为群众着想,并且注意工作态度与工作方法;要求所有支部成员手机必须24小时开机,对于村民的诉求要做到半小时内给出答复。同时,党总支还制定了严格的财务管理制度,以解决支部成员滥用公款问题。严抓思想作风建设,注重提升党员干部的个人能力与素养,为推动协商实践提供了坚实的组织保障。第二,加强党组织先进性建设。L村充分发挥党员的模范带头作用,同时吸纳有能力、有作为的村民加入到党组织中来,增强了党组织的凝聚力和战斗力。

   2.党群互动:协商民主发展的应有之义。党员联系群众既是党员参与乡村治理的必然选择(22),也是中国共产党群众路线的具体体现。L村党总支密切联系群众的做法是通过党总支成员每年对全村村民展开走访协商,以了解村民所需,确定工作方向。新任L村党总支班子组建起来后,村书记刘某便与班子成员历时三个月,共同走访了全村810户村民。L村党总支要求支部成员通过入户协商了解村民利益诉求,听取村民对村级事务管理工作的意见,对村民亟待解决的事项进行记录、梳理与汇总并承诺给出答复。通过密切联系群众,L村党总支的凝聚力不断增加。经由入户走访形式,有几位村民递交了入党申请书,希望更好地为L村的治理出力献策。党组织权威的重建,使得村民在协商过程中不会对党总支的工作持怀疑态度,在沟通过程中也能做到认真听取对方意见。另外,组织权威与公信力的重建还能提高共识、增进合作,使村域横向空间内的资源配置更为合理,从而也减少了矛盾。(23)随着国家政策向乡村地区的倾斜,各类资源必将持续输入乡村地区,而实现资源有效配置、发挥资源最大功效,要求村级党组织必须具有威信,否则难以获得村民的支持。

   (三)人才供给:精英吸纳与人才培育

   作为乡村治理的重要手段,协商民主要求协商主体具备一定的政治素养与议事沟通能力,以便在协商过程中更明确地表达利益诉求,这是协商民主有序推进的关键。L村通过精英吸纳与人才培育,将乡村精英人才纳入协商平台,保证了协商民主的人才供给。

   1.精英吸纳:协商民主发展的必然选择。随着改革开放的进一步深入、城镇化进程的逐渐加快,越来越多农村剩余劳力向城镇转移,这种“乡村—城市”的单向精英流动(24),使得农村出现了大量留守儿童、孤寡老人。这部分人本身就缺乏协商能力和协商素养,因而在协商过程中作用发挥有限。如何转变这种人才流动趋向,L村提供了两种思路,即留住内部精英与吸引外出人才。

   留住内部精英,主要通过行政力量推动和乡村经济建设。L村属于典型的“能人治村”,村书记刘某和村主任李某都曾是当地的经济精英。2014年,为了吸纳精英人才参与和引领乡村治理,A市市委组织部与W镇党委一道组成了14人的联合调查组,到L村开展蹲点调研工作,走访了10个村民小组总计358户家庭,详细了解了村民对于L村新一届党总支成员人选的意向。在广泛征询民意的基础上,W镇党委书记与意向人员进行沟通,鼓励他们参与村党总支竞选。而这批乡村精英进入乡村政治舞台后,充分利用自身的号召力与影响力,使村民在协商过程中愿意听取他们的意见,乡村精英与村民的良性互动有力地推进了协商实践的有序开展。

   2020年国务院政府工作报告中提出要“支持农民就近就业创业,扩大以工代赈规模,让返乡农民工能打工、有收入”,以“拓展农民就业增收渠道”。而吸引外出人才返乡建设,则需要厚植地方经济基础。目前我国部分地区乡村治理陷入了一个“怪圈”,即经济基础越薄弱的村庄,乡村精英流失越严重,而乡村精英的流失又进一步削弱了村“两委”的组织领导能力和乡村的自治发展能力,更加不利于乡村经济建设。(25)经济得到发展,将使村民家庭收入增加,外出村民就愿意选择回乡就业和创业。L村在成功发展旅游业后,已吸引了300余名外出务工人员返乡工作。这批人通过在外闯荡累积了大量商业经验以及一定的经济基础,具备较强的新事物接受能力以及人际沟通能力,在协商议事过程中更善于表达利益诉求,可以对其他村民产生良好的示范作用,有助于推动协商实践和乡村治理的发展。

   2.人才培育:协商民主推进的不竭动力。L村注重通过发挥党组织的凝聚力和优秀党员干部的示范作用,积极培养乡村内部人才,从而带领村民在协商议事平台上有序表达个人利益诉求。吸引和激励村民参与日常乡村事务管理,可以培养村民的参与热情、提高村民的参与能力,增强协商民主的软实力。(26)L村在协商实践中,由党总支成员组织村民就特定议题展开讨论与交流,可以提高村民自身的口头表达能力、分析能力等,因此对于村民参与乡村治理的动力与素养具有重塑作用。L村四组村民曹某,从党总支成员第一次入户协商时内心排斥,到经历多次协商活动后积极参与,在思想上发生了很大转变,决心向党组织靠拢,如今他已成为了一名共产党员。L村许多村民在参与协商后,思想意识上、参与能力上均有了很大的提升,而这归因于以下几点:第一,参与沟通与引导的党总支成员,无论是思想上还是个人能力上都比较出众,在村民中间也有一定的影响力。第二,L村党总支做到充分尊重村民的意见,村民在个人利益诉求得到表达与重视后,其参与协商的意愿和热情也随之增长,对于L村的集体归属感、责任感也逐渐增强。第三,通过参与协商实践,村民能更及时地了解最新政策,知晓自己的权利与应尽的义务,提升自身各个方面的素养和能力。

  

   三、协商民主嵌入乡村治理的适用逻辑

  

   新中国成立以来,乡村治理的历次探索都是对当时现实治理困境的回应。由现实需求触发治理机制改革,在理论层面对治理机制运作状况进行分析与阐释,构成乡村治理机制适用性的逻辑分析路径。协商民主作为实务界与学术界普遍认可和共同推进的乡村治理机制创新,有其自身的适用逻辑。

   (一)现实关照:对于乡村治理困境的有力回应

   只有了解农民及其生活的乡村地区,才能抓住中国发展的要点。(27)乡村作为国家的重要组成部分,其治理成效直接影响着国家治理目标的实现。我国目前的乡村治理模式为“乡政村治”,这种模式的乡村治理行政性、集权性、民主性和自治性四者并存。(28)“乡政村治”一开始就存在“内在的结构性矛盾”,因而“压缩了村治的发展空间,同时制约着乡村的有效治理,导致管理成本愈来愈高,管理成效愈来愈低”。(29)为应对乡村治理面临的新的挑战,必须对治理机制进行再次创新。

   村民自治制度的确立是为了解决人民公社解体后的乡村治理困境。随着改革开放进一步推进,我国政治经济结构发生重大变化,导致乡村地区传统格局被打破。在此背景下,村民自治出现了发展不平衡的状况,其成效的发挥也受到了一定的制约。(30)另外,城镇化的逐步深入,使得村民自治制度的生长环境发生了变化:(1)村民自治的经济基础受损。在包产到户的经济体制下,鲜少有乡村拥有集体经济。村级组织失去了直接经济来源,必然组织涣散,缺少凝聚力。(31)(2)村民自治的文化基础脆弱。农村实行税费制改革后,通过合村并组,行政村数量减少,但管理范围增大。(32)这也使得乡村地区传统的“熟人社会”格局被打破,重组在一个行政村的村民彼此之间可能并不熟识,难以实现利益融合,进而导致村内矛盾摩擦增加。(3)村民自治人才基础崩塌。由于人口流动加快,青壮年外出务工,留守村内的大多为儿童和老人,这些人由于年龄、个人能力等原因,往往无力也没有意愿参与村内事务的民主管理。村民自治制度的前提与基础是以“海选”为核心的民主选举,但在其后续运行过程中,大多数村民未能通过行使民主决策、民主管理和民主监督的权利来参与村内事务民主管理,“造成了民主选举后的村治困境”(33)。在市场经济条件下,利益是乡村治理的重点,处理好农民利益、集体利益、城乡利益及不同产权主体利益问题,是乡村振兴与城乡融合发展的重要课题。(34)由于村民一般只对涉及自身利益的议题较为感兴趣,因而除非涉及个人利益,否则不会主动行使民主决策、民主管理以及民主监督等权利。协商民主所构建的沟通平台,以实现利益偏好转换为目的,参与者为利益相关主体,因而更能吸引村民参与。此外,引入协商民主的内在动力,还可归因于乡村地区公共利益的多元化以及村民对公共利益关注度的增加,同时已有的民主实践也为协商民主提供了锻炼能力的试验场。(35)协商民主独有的价值内涵和特点,使其能够在乡村社会构建有效治理的公共平台,进而化解矛盾、达成共识。

   (二)理论契合:协商民主具有自身的独特优势

   协商民主,是对应于选举民主的一种民主形式。“协商”就是协调和商讨的意思。“协”是指协调各方利益,达成共识,“商”则有辩论、沟通、博弈的含义。“民主”意味着人民做主。因此,协商民主除了保有民主的基本内涵外,还丰富了民主的形式。协商民主注重民主的实质,以承认利益多元化为前提,其核心是公民参与决策。(36)协商民主就是自由平等的公民基于权利和理性,在一种由民主宪法规范的权力相互制约的政治共同体中,通过对话、讨论、辩论等形式,形成合法决策的民主形式。(37)乡村治理中引入协商民主,是我国民主政治对以“致治”为核心的求实传统的回归。作为以共识为基础的民主模式,协商民主是“可治理的民主”。(38)协商民主追求平等性与包容性,决策的合法性源于利益主体之间沟通、辩论的过程。而代议民主在决策过程中奉行多数原则,决策的合法性来源于投票过程。因此,尽管代议民主可以提高决策效率,但易于忽视少部分人的利益。同时,由于代议民主以个人主义为核心,私人化偏好容易影响政治参与过程。而投票过程是对利益偏好进行聚合,无法满足公共利益要求,因此极易被操控。(39)在选举民主的议事决策过程中往往缺乏公共理性考量下的科学性与合理性,因此村民自治制度的重要内容之一——民主选举极易被少部分人把持、操纵,在有些地区甚至出现了“贿选”现象,使得民主决策、民主管理、民主监督等权利对于村民来说形同虚设。与选举民主不同,协商民主以公共利益为原则,决策的合法性来源于协商过程。利益主体之间就相关议题展开协商,从而减少矛盾、达成利益融合。在乡村治理过程中,村民之间只有通过协商才有可能实现利益偏好转换,使矛盾分歧得到化解。另外,由于决策过程中可以反复讨论,因而提高了决策的合理性与科学性。选举民主中以投票参与决策的方式一般是即时性、一次性的,但是协商民主能贯彻决策的整个过程。由于乡村治理中每项政策都事关村民的切身利益,因此需要村民参与协商的每一环节,才能体现人民民主的理念。(40)在乡村治理中,相较于选举民主,协商民主可以为村民的利益诉求与矛盾纠纷构建交流与沟通的平台,从而起到缓和冲突与转换利益偏好的作用。

   四、协商民主嵌入乡村治理的适应限度

协商民主的价值理念契合乡村有效治理的核心价值目标,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《江汉论坛》2020年第5期
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