返回上一页 文章阅读 登录

朱学磊:论法律规范合宪性审查的体系化

更新时间:2020-12-11 23:33:57
作者: 朱学磊  

   摘要:  针对法律规范合宪性审查主体的范围,理论界和实务界出现了一元论与多元论的观点对立。究其原因在于,尽管相关立法对法律规范从制定到实施的各个阶段均规定了合宪性审查义务,但各级立法主体该如何履行该义务却并不明确。以行为内容而非主体身份为依据来定义合宪性审查,可以发现多元论是比一元论更为合理的主张。在此基础上,可以将多元主体的审查行为分为三个层次:各级立法主体的初始审查、宪法和法律委员会的复核审查以及全国人大常委会的终局审查,它们构成了体系化的法律规范合宪性审查工作机制。从体系化的视角来看,我国的法律规范合宪性审查工作还有较大发展空间。

   关键词:  法律规范 合宪性审查 宪法理解 宪法解释 体系化

  

   一、法律规范的合宪性审查主体:一元还是多元?

  

   党的十九大以来,合宪性审查已经成为我国宪法实施的重要方式,对各类法律规范的审查则是重中之重。宪法权力结构决定了我国应当构建“非司法”的合宪性审查体制,[1]法律规范的合宪性将主要依靠立法系统内部的自我审查。但应当由哪些立法主体进行审查,[2]目前尚未有定论,由此形成了合宪性审查的主体之争。

   2018年第五次修宪之后,全国人大法律委员会变革为宪法和法律委员会。全国人大常委会以决定的方式将“推进合宪性审查工作”确定为宪法和法律委员会的职责。[3]据此,理论界和实务界形成了“审查主体一元化”的主张。一元论者认为,我国合宪性审查的主体只限于全国人大常委会;其他立法主体在制定法律规范过程中,凡是涉及宪法有关规定该如何理解、如何适用的,应当事先经过全国人大常委会审查;法律规范生效后,其他立法主体对其合宪性存在疑问的,也应当一律提交给全国人大常委会,由宪法和法律委员会进行审查。[4]一元论者的观点主要是规范分析的结果。因为合宪性审查需要解释宪法,而宪法解释权属于全国人大常委会,所以合宪性审查主体只能是全国人大常委会。

   与一元论的观点相对,有学者认为,审查主体多元化是更为可取的方案。全国人大常委会在合宪性审查中的作用固然重要,但同时也要充分发挥其他立法主体的审查能力。比如,地方人大及其常委会应当担负起保证宪法实施的职责,就地消化违宪行为。[5]其主要理由在于,我国地方立法存在多元性、差异性等特征,很难由中央按照“一刀切”的方法进行统一审查;[6]要求其他立法主体参与审查工作将有利于减轻全国人大常委会的负担,使其能够专门处理重大违宪问题,同时也符合宪法第3条“发挥地方的主动性、积极性”的要求。[7]整体来看,多元论者主要从功能主义角度论证多元化的积极意义,但它能否在现行法律规范体系内得到证成,还有待进一步解答。

   本文支持多元论的基本立场,认为全国人大常委会之外的其他立法主体也可以成为合宪性审查主体。在此基础上,本文进一步提出,应当以体系化的方法来理解我国法律规范合宪性审查的实践。所谓体系化,是指发现相关事物、揭示不同事物间的联系并使其成为一个整体的过程。[8]在法学领域,作为基本的思维方式,体系化要求尊重实定法规范,对其进行整体把握并探究规则间的内在关联,从而形成一套稳定的法律秩序。[9]运用体系化方法来分析法律规范的合宪性审查工作,将有助于揭示现有的各种零散化、碎片化的合宪性审查行为,发现其相互关联并加以整合,推动形成一套体系化的合宪性审查工作机制。

   围绕上述目标,本文以下将首先梳理我国法律规范合宪性审查的现实图景,分析审查主体之争出现的原因,以作为后续讨论的基础;其次,分别从理论、规范和功能层面,论证多元论是比一元论更为合理的主张;再次,对多元化的审查主体进行正面建构,推动其向体系化迈进;最后讨论体系化视角之下法律规范合宪性审查工作的发展空间。

  

   二、法律规范合宪性审查之现实图景

  

   准确把握法律规范合宪性审查的现实图景是讨论审查主体范围的前提。这是因为,我国发展合宪性审查制度不是另起炉灶,而是建立在既有规范和制度资源的基础之上。关于审查主体的主张只有与既有规范和制度相协调,才是真正切实可行的方案。

   在理想状态下,不同层级的法律规范之间应当存在一个合宪性传导链条,合宪性问题只存在于法律层面,其他规范经过法律的传导获得合宪性并因此仅具有合法性问题。但如此纯粹的合宪性传导链条在我国并不存在,除法律之外,其他各种类型的规范均存在接受合宪性审查的必要。为了确保法律规范的合宪性,《立法法》及相关规范采取了过程控制的方法,在法律规范从制定到实施的各个阶段均规定了不同主体的合宪性审查义务,使我国的法律规范合宪性审查呈现出较为复杂的图景。

   从现有规定来看,对法律规范的合宪性审查主要存在于以下几个环节。第一,起草和审议草案阶段的合宪性审查。《行政法规制定程序条例》要求国务院法制机构审查送审稿“是否符合宪法和法律的规定”[10];《规章制定程序条例》要求政府法制机构审查送审稿是否符合宪法规定;[11]《军事法规军事规章条例》规定中央军委法制机构、各单位法制工作部门应当审查军事法规草案“是否与上位法相抵触”,其中必然包含是否与宪法相抵触的问题。[12]第二,批准草案阶段的合宪性审查。省级人大常委会在批准设区的市人大及其常委会制定的地方性法规时,应当审查其是否与宪法相抵触;部分自治区的立法条例规定,自治区人大常委会在批准自治州和自治县制定的自治条例和单行条例之前,应当审查它们是否合宪。[13]第三,备案阶段的合宪性审查。所有报送全国人大常委会备案的法律规范,全国人大有关专门委员会以及全国人大常委会工作机构可以主动审查其是否“同宪法和法律相抵触”[14];根据党的十八届四中全会提出的“备案审查全覆盖”要求,各地方陆续制定了规范性文件备案审查规定,要求人大常委会审查规范性文件是否符合宪法。第四,法律规范实施过程中的合宪性审查。在中央层面,针对已经生效的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例,《立法法》99条第1款规定了“五大主体”的审查要求权,第2款规定了其他国家机关和社会团体、企业事业组织或公民的审查建议权。在地方层面,多数省份的地方立法条例或规范性文件备案审查条例参考了《立法法》的上述规定,允许县级以上政府、法院和检察院针对本级人大常委会负责备案的规范性文件提出审查要求,设区的市和县级人大常委会可以针对上一级人大常委会负责备案的规范性文件提出审查要求,其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民可以提出审查建议。[15]

   然而问题在于,尽管上述各个阶段的合宪性义务真实存在,但各级立法主体应当如何履行该义务却并不明确。这正是审查主体一元论和多元论发生分歧的关键所在。按照一元论的观点,全国人大常委会之外的其他立法主体的义务仅限于发现和提交,即发现法律规范中可能存在的合宪性问题并提交给全国人大常委会审查处理。而在多元论者看来,现有规定不仅要求其他立法主体发现合宪性问题,而且要求它们采取诸如撤销、改变、不予批准、不予备案等措施,直接影响乃至决定法律规范的效力。如前所述,一元论和多元论者分别从规范和功能维度来论证本方观点的合理性。对此应当看到,面对审查主体范围这一法律规范合宪性审查的核心问题,任何单一维度的立论都难免有失偏颇,因而需要更加全面且深入的分析。有鉴于此,本文接下来将分别从理论、规范和功能维度论证多元论是比一元论更合理的主张。

  

   三、合宪性审查主体多元化的基础和依据

  

   (一)宪法理解与宪法解释均可作为合宪性审查的依据

   在讨论合宪性审查的依据时,对合宪性审查的定义颇为关键。如果以主体身份为定义标准,那么合宪性审查便是拥有宪法解释权的主体审查其他法律规范是否符合宪法的行为,据此必然得出审查主体只能是全国人大常委会的一元化主张。但当前这只是一种学理解读而非官方的权威定义,其仍然有争论的空间。更重要的是,此种定义会使那些同样依据宪法来评价和判断法律规范效力的审查机制被忽视,导致片面认识宪法对法律规范制定和实施过程的真实影响。例如,某省人大常委会在对本省政府规章进行备案时,认为其符合宪法和法律规定而予以备案,在此过程中,该省人大常委会之所以能够得出政府规章合宪的结论,必然是因为考察了规章与宪法的一致性。此时如果以主体身份为定义标准,诸如此类行为就无法被纳入合宪性审查范畴,遗漏了宪法发挥作用的情形。因此,本文将根据行为的内容来定义合宪性审查,认为它是审查主体判断法律规范是否符合宪法的过程。作出此种判断的审查主体并非一定要有宪法解释权,它们自身的宪法理解同样可以作为依据。

   一般认为,宪法理解是指“对宪法规范所表达的内容和具有的意义进行的认知、思考和感受”[16]。它具有以下特征:第一,在来源方面,宪法理解以人的主观认识能力为基础,无需得到宪法或法律的授权。第二,在主体方面,宪法理解的主体是广泛的、不特定的,国家机关、社会组织乃至个体公民都可以提出自己的宪法理解。第三,在效力方面,宪法理解主要存在于主体的思维活动以及不同主体间的交流讨论中,通常不具有法定约束力,主要依附于主体的身份发挥作用。第四,在作用方面,宪法理解能对主体的行为产生深刻影响。深厚的宪法思维和良好的宪法意识有助于立法者制定合乎宪法目的与价值的良法与善法;[17]相反,如果立法者没有正确地理解宪法,那么其制定的法律规范很可能被认定为违宪。由此可知,宪法理解不是权力,而是一种宪法意识和思维方式,普遍存在于各级立法主体行使制定、批准、备案和审查等权力的过程之中。起草者会根据其对宪法的理解填充法律规范的具体内容,批准者、备案者和审查者也会根据自身的宪法理解来判断法律规范是否超出了宪法设定的边界。这种在宪法理解的指导和支配下作出的行为也是合宪性审查,可称之为以宪法理解为基础的合宪性审查。

   和宪法理解相比,宪法解释的特殊性在于,它以宪法理解为基础,因为在逻辑上“解释根植于理解,是理解的发展和实现”[18];同时它又是最权威的宪法理解,因为它以宪法解释权为后盾,由宪法规定的专门主体作出。我国宪法把宪法解释权赋予了全国人大常委会,因此只有全国人大常委会可以作出以宪法解释为基础的合宪性审查。由此,全国人大常委会在合宪性审查工作中便具有了两种身份。一方面,它是立法主体,依据自身的宪法理解制定法律,对部分下位阶规范进行批准和备案;另一方面,它也是宪法解释主体,针对国家机构、公民或组织提出的合宪性审查要求和建议,依据宪法赋予的宪法解释权对宪法的含义作出权威论断。应当看到,在全国人大常委会尚未正式作出宪法解释的背景下,区分上述两种身份确有难度。然而从长远来看,这种区分仍然有必要。理由在于,虽然同样由全国人大常委会作出,但通过立法表达出的宪法理解和通过行使释宪权作出的宪法解释,在效力上存在差异。宪法理解的效力只能等同于一般的法律,但宪法解释的效力却“低于宪法典,高于普通法律”[19]。值得注意的是,党的十九届四中全会提出了“落实宪法解释程序机制”的要求,由此可以预见,全国人大常委会两种身份的区别在今后将会以更加明确的形式体现出来。

综上,我国在立法领域事实上存在两种性质的合宪性审查。一种以宪法理解为基础,在本质上属于立法权的一部分,存在于法律规范的起草、批准、备案等各个阶段;另一种以宪法解释权为基础,其主体只限于全国人大常委会,主要存在于全国人大常委会回应合宪性审查要求和建议以及其他必要的情形中。总之,宪法理解和宪法解释均可作为法律规范合宪性审查的依据,各级立法主体开展合宪性审查工作并不以拥有宪法解释权为前提。(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/123879.html
收藏