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莫纪宏:依宪立法原则与合宪性审查

更新时间:2020-12-10 22:23:09
作者: 莫纪宏  

   摘要:依宪立法作为立法工作的基本原则,是推动合宪性审查的逻辑前提和制度基础。依宪立法具有正当性基础,价值目标明确,作为立法工作的基本原则,目前制度上并未明确予以确认,但从依宪治国的价值要求和依法立法原则的制度构成审视,将依宪立法原则确立为立法工作的基本原则具有法理上的必要性和制度上的可行性。从依宪立法原则与合宪性审查的逻辑关系、依宪立法原则的价值要求、合宪性审查与合法性审查的制度界限三个维度可证明,在制度上确认和坚持依宪立法原则,有助于消除阻却合宪性审查的制度短板,为合宪性审查提供理论方案。从我国现行宪法所规定的立法制度审视,真正影响合宪性审查工作有效启动的是立法监督制度中存在的“强合法性审查”与“弱合宪性审查”之间的价值错位。要真正解决“弱合宪性审查”状况,最高立法监督机构需充分发挥宪法解释维护法制统一的功能,通过宪法解释和法律解释的方式来解决频繁修改法律所带来的各种问题,将依宪立法原则作为最高国家立法机构立法的基本准则,在尊重宪法权威基础上通过科学有效的合宪性审查,全面有效地推动宪法实施和监督。

   关键词:依宪立法  依法立法  依宪治国  合宪性审查  合法性审查

   作者莫纪宏,中国社会科学院国际法研究所研究员(北京100009)。

   来源:《中国社会科学》2020年第11期P89—P109

  

   党的十九大报告明确指出:“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威。”党的十九大报告的以上表述首次以党的文件形式提出了“推进合宪性审查工作”的政治要求,目的在于通过合宪性审查来发现和纠正违宪的法律法规和行为,确保宪法作为国家根本法的法律权威。为了从制度上更好地“推进合宪性审查工作”,2018年3月11日十三届全国人大一次会议审议通过的《中华人民共和国宪法修正案》明确地将现行宪法所规定的全国人民代表大会“法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”。2018年6月22日,十三届全国人大常委会第三次会议又审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》。该决定明确规定:全国人大宪法和法律委员会“在继续承担统一审议法律草案等工作的基础上,增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等工作职责”。至此,推进合宪性审查工作从政策层面的制度和机制建设要求逐渐拓展到实践层面进行合宪性审查的方法、依据和标准的具体运用等问题领域。本文将侧重探讨依宪立法原则对合宪性审查制度和机制建设的法理构建功能以及对推动合宪性审查工作具体实施的制度保障作用,从而为实践中有效启动合宪性审查工作提供切实有效的学术方案。

  

   一、合宪性审查的行为特征与运行机制

  

   尽管目前合宪性审查制度和合宪性审查工作机制已经正式确立,但在党的十九大报告首次明确提出“推进合宪性审查工作”的政治要求已经过去三年多的时间里,有关合宪性审查的一些基础性法理问题尚未得到学术界充分而有效的探讨,合宪性审查工作在实践层面上,“最后一公里”落地问题尚未得到有效解决。如何在实践中真正有效地实现合宪性审查工作的“零突破”,仍是摆在最高国家权力机关面前比较棘手的理论与实践问题。从法理上看,要在实践中实现合宪性审查的“零突破”,关键是要科学地把握合宪性审查的行为特征以及工作要求,这是最为基础性的理论问题,是推进合宪性审查工作的“敲门砖”和“试金石”。

   从合宪性审查的行为特征看,包含四个基本构成要素,即审查主体、审查对象、审查依据和审查行为。审查主体是依法有权进行合宪性审查的国家机关或者法律法规授权的组织或机构。根据我国现行宪法、立法法等法律的规定,全国人大及其常委会是两个最重要的合宪性审查主体,全国人大宪法和法律委员会等机构依法也承担了特定的审查职责。审查对象是指需要审查主体进行审查的具体的标的物,通常是指由国家立法活动所产生的法律法规,国家机关的依法履职行为也可以成为审查对象,但不是本文重点探讨的内容。审查依据是审查主体对审查对象进行合宪性审查的“根据”,通常表现为作为审查对象赖以产生的“法律依据”,即一个主权国家中表现为宪法的法律文本或者是具有根本法效力的法律文件。审查行为是审查主体对审查对象运用审查依据进行具体审查、评估、作出结论及进行相关法律处理的各项审查活动。

   合宪性审查的行为性质属于立法监督的一种,目的是为解决下位法与上位法的一致性以及上位法相对于下位法所具有的法律权威。立法监督是一个行为体系,立法监督的法律依据是一个国家自上而下自成一体形成的法律体系,在这个法律体系的顶端是作为根本法的宪法。作为立法监督行为的一种,合宪性审查的主要行为特征就是立法监督的法律依据是宪法,而对被审查对象的审查活动也是围绕着被审查对象是否与宪法相一致展开的。虽然在立法监督行为体系中,合法性审查、合规性审查、合章性审查等审查活动也可能涉及被审查对象是否与宪法相一致的问题,但只有合宪性审查的制度目标是要直接解决被审查对象与审查依据宪法之间的一致性问题,审查结论必然在逻辑上相应地表现为“合宪”“违宪”“部分合宪”“部分违宪”或者“依据宪法作出相应修改、解释、变更”等基本法律判断。由于宪法是一个国家的根本法,居于一个主权国家法律体系的顶端,不论是宪法的法律效力,还是宪法的原则和规范,都是一个国家法律体系中宪法之下的其他法律法规赖以产生、存在和发挥作用的制度前提和法理依据。因此,合宪性审查工作的范围相对于合法性审查、合规性审查、合章性审查来说要更加宽泛。合宪性审查不仅要解决被审查对象是否与宪法相一致的问题,还要解决一个国家各种不同法律形式之间的法制统一性问题以及宪法原则在各类法律法规中的普遍约束力问题。正因为合宪性审查工作具有上述特点,实践中,合宪性审查工作很容易被泛化,不如合法性审查、合规性审查和合章性审查等立法监督行为那样审查目的比较集中和单一,容易操作。

   为防止在立法监督中滥用合宪性审查制度,很多国家对启动合宪性审查运行机制做了明确的制度性限制,通过事先明确启动合宪性审查的制度条件来保障合宪性审查工作可以真正在实际中有效开展。以联邦德国为例,1949年《联邦德国基本法》以及1951年《联邦德国宪法法院法》对启动合宪性审查机制做了双重的制度条件约束,即“法律受审查”和“穷尽救济”两项法律原则。《联邦德国基本法》第20条第3款规定:“立法权应受宪法之限制,行政权与司法权应受立法权与法律之限制。”根据此规定,只有联邦或州立法机构行使立法权的行为及产生的结果受宪法限制,可以在法理上成为合宪性审查的对象,行政机关和司法机关的行为只受法律限制,应接受合法性审查,不能直接作为合宪性审查的对象。这就通过制度化设计限缩了合宪性审查工作事项的范围,便于审查主体有效地开展工作。另外,从法理上看,在一个主权国家完整的法律体系中,根据下位法服从上位法的立法监督原则,位居法律体系最下端的法律形式如果与上一个层级的法律形式不一致,按照层级之间逻辑一致性法理推论,位居法律体系最下端的法律形式也可能与位于最顶端的宪法不一致,但如果跳开下位法服从上位法的立法监督层次原则的要求,直接对法律体系中最下端的法律形式提请合宪性审查,很显然,既会无端增加合宪性审查工作事项,同时,也会影响到合法性审查、合规性审查、合章性审查等立法监督行为在维护立法体制统一性中的重要作用。为了从法理和制度上解决针对法律可能违宪的宪法诉愿过多过滥问题,1951年《联邦德国宪法法院法》第90条第2款明文规定:“如果一个起诉侵权行为的法律诉讼可以被受理,直到所有的救济手段穷尽之前,不得提起宪法诉愿。然而,如果在所有的救济手段穷尽之前,将案件交给其他法院审理将会对诉愿申请人产生严重的和不可避免的不利局面的话,联邦宪法法院应当立即对提交的宪法诉愿作出决定。”上述条款实际上在制度上确立了“穷尽救济”原则,即在尚未用尽合法性审查、合规性审查、合章性审查等立法监督手段之前,不得在制度上随意启动合宪性审查程序,以此来保证下位法服从上位法立法监督原则的有效实施。

   总之,从合宪性审查的行为特征来看,合宪性审查的对象不能在法理上予以泛化,在实际中必须对启动合宪性审查工作设定相应的制度前提和条件,才能将合宪性审查的权威性与基于下位法服从上位法立法监督原则而产生的合法性审查、合规性审查和合章性审查等审查形式所具有的立法监督工作效率有机结合起来,确保通过立法监督机制来保证一个主权国家立法体制的统一性,从而建立集法律形式与法律内容于一体的更加科学合理的法律体系。

  

   二、依宪立法是合宪性审查的逻辑基础

  

   依宪立法,顾名思义,就是依据宪法来制定法律法规。从法理上看,要全面和准确地理解依宪立法的逻辑内涵和制度要求,必须要对依宪立法中的“宪”作出逻辑上更加精准的内涵界定。毋庸置疑,依宪立法中的“宪”是指一个主权国家作为根本法的宪法。但宪法既可以是一种法现象,也可以仅仅表现为名称冠以“宪法”的法律文本。作为法律文本,特别是在成文宪法国家,被称为“宪法”的法通常被规定在某一个或几个法律文本中。例如,美国联邦宪法通常表现为含有7个条文的1787年《美利坚合众国宪法》法律文本以及200多年来所产生的27条宪法修正案法律文本。但有些国家的成文宪法是由几个不同类型的法律文件共同构成的,例如,瑞典王国早在15世纪即开始实行君主立宪政体,但迄今没有一部名为“宪法”的法律文本或者是被称为宪法修正案的法律文本。其通常有四个法律文件被视为宪法性文件,包括1809年《政府组织法》、1810年《王位继承法》、1812年《出版自由法》以及1966年《议会法》。因此,上述四个法律文件的法律文本及其相应的修正案法律文本可以视为文本意义上的《瑞典王国宪法》。法国虽然也是成文宪法国家,并且曾经以冠名“宪法”的法律文本作为成文宪法的存在方式,例如,法国第五共和国时期出台的1958年宪法就是冠以“宪法”名称的法律文本,但在后来的宪法实施过程中,为了保持宪法文本的稳定性,在宪法实施的实践中又形成了“宪法原理集成团”(Le bloc de constitutionnalité)的概念。目前法国宪法委员会官方网站上所确认的构成“宪法原理集成团”的法律文本包括1958年法兰西共和国宪法(La Constitution de 1958)、1789年人权和公民权宣言(La Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789)、1946年宪法序言(Le Préambule de la Constitution de 1946)以及2004年环境宪章(La Charte de l’environnement de 2004)。由此可见,仅以法律文本的形式特征来界定依宪立法中的“宪”,即可发现,“宪”字在法律文本上存在着多种不同的表现形式。总结世界上193个国家的宪法文本,绝大多数以法律文本表现出来的“宪法”通常只包括冠以“宪法”名称的法律文本及其相关的修正案文本,“宪”的客观存在形式是比较容易辨识的。

从合宪性审查技术角度看,针对审查对象,比照以法律文本形式存在的“宪法”来进行合宪性审查,这是一项比较简单和清晰的立法监督工作。从法理上看,没有这样的宪法文本,合宪性审查的对象就失去了“合宪”或“违宪”的参照物;被审查对象如果立法依据并非来自宪法文本上的明确规定,直接依据的是其他性质的法律法规,那么根据下位法服从上位法的立法监督原则,也不适宜对被审查对象进行合宪性审查,可以在查明被审查对象的立法依据后进行相应的合法性审查、合规性审查或者合章性审查。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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