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吴理财:全面小康社会的城乡基层社会治理共同体建设

更新时间:2020-12-09 23:56:45
作者: 吴理财 (进入专栏)  
其目的就是推进基层“治理枢纽”建设。

   很显然,作为“行政末梢”的乡镇街道和作为基层“治理枢纽”的乡镇街道是不同的。二者最大的分野在于“国家”与基层社会之间关系的不同:对于前者,“国家”往往处在基层社会之上,二者是相对的关系;对于后者,“国家”必须嵌入基层社会之内,并居于关键性位置,起着“枢纽”作用,二者是相融的关系。

   众所周知,当从“国家”处在乡村社会之上来研究乡村治理时,往往衍生出几种常见且典型的乡村治理模式:一是传统中国的“绅治”模式,认为皇权止于县,县下由乡绅治理;二是近代中国的“经纪人”模式,赢利型经纪人崛起于“国家”和乡村社会之间,他们上下其手为己谋利,出现了国家政权“内卷化”问题(杜赞奇,2003);三是计划经济时期的“总体性治理”模式,国家凌驾于乡村社会之上,对乡村社会进行总体性控制和管理;四是撤社建乡以后所确立的“乡政村治”模式,国家与乡村社会在“乡镇”和“村”之间进行界分,但这个模式却跳脱不出“乡村关系行政化”的困局;五是农村税费改革后一些学者所提出的“悬浮型政权”模式,整个国家悬浮于乡村社会之上(周飞舟,2006)。尤其是乡村社会个体化转型以后,许多地方的农民演变成为一个个分散的“原子”,国家面对一个“一盘散沙”和“空心化”的乡村更加难以进行有效治理。总体而言,“国家”处在乡村社会之上这种关系视角所注重的是,国家对乡村社会的控制、干预,简言之,它主要关注国家的基础性权力(infrastructural power)(迈克尔·曼,2002)。很明显,这种“国家”居于基层社会之上的关系,不可能建成真正的城乡基层社会治理共同体。也就是说,只有“国家”内嵌于城乡基层社会之中,党的基层组织、基层政府和社区、社会性组织乃至公民才有可能基于一定的机制形成某种网络化治理结构,建立合作共治关系,最终结成城乡基层社会治理共同体。

  

   三、资源下沉与城乡基层社会治理单元的再造

  

   正如前文所指出的,城乡基层社会治理共同体是一个综合性共同体,这一共同体建设既涉及乡镇街道从“行政末梢”到基层“治理枢纽”的转换,又涉及城乡基层社会治理下沉和城乡基层治理单元的再造。

   “推动社会治理和服务重心向基层下移,把更多资源下沉到基层,更好提供精准化、精细化服务”。对此,不能简单地把它孤立地理解为推进社会治理的一种方式或技术性路径,而应把它视为城乡基层社会治理共同体建设的一项重要内容,具有重大的体制性价值。

   通过“把更多资源下沉到基层”,目的是给城乡基层社会治理共同体赋权增能,通过它“实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动,夯实基层社会治理基础”,从而构建“共建共治共享”新时代城乡基层社会治理新格局。这里所说的下沉到基层的“资源”,不仅指物质资源、经济资源、人力资源,还包括权威资源、行政资源、体制资源。也就是说,通过系统性赋权增能,提升城乡基层社会治理共同体的治理能力,其理想状态是实现城乡基层社会治理共同体的自我治理,成为“自洽性共同体”。借用官方语言,就是“使基层有人有物有权,保证基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办”(中办、国办,2019b)。长期以来,困扰城乡基层的是资源匮乏、权小事多责任重,以致它们根本无力提供基本的公共服务,遑论实施有效治理。因此,给城乡基层下放更多的资源和权能,就是增强城乡基层社会治理共同体的治理能力。

   对于城乡基层社会治理共同体而言,“提供精准化、精细化服务”是其主要的职能。换言之,城乡基层社会治理共同体通过提供精准化、精细化服务,实现有效治理。反过来说,为了能够“提供精准化、精细化服务”,就必须对城乡基层社会治理共同体建设提出相应的要求:一是国家对城乡基层社会治理共同体进行必要的赋权增能;二是建立健全城乡基层服务体系,进一步优化网格化服务,改善基层服务的可及性,从而提升服务效能;三是建立民众需求表达机制,使基层服务与民众需求有效对接;四是进一步完善民众参与机制,在不断参与中增强对城乡基层社会治理共同体的认同感,培育公共精神,建构社会公共性。如此,才能“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。

   在下沉更多资源的同时,还须改造城乡基层社会治理单元,让这些社会治理单元成为城乡基层社会治理共同体的活性(活力)因子。

  

   四、自治、法治与德治相结合

  

   在城乡基层社会治理共同体中,采行自治、法治、德治相结合的治理方式。党的十九四中全会决定所提出的“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”,这里所指的“城乡基层治理体系”实际上就是城乡基层社会治理共同体。

   然而,在此之前,“自治、法治、德治相结合”主要适用于“乡村”。譬如,党的十九大报告提出的是,“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”;2019年中央一号文件则强调,“增强乡村治理能力。建立健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的领导体制和工作机制”。而从各地具体的实践和相关的理论研究来看,又主要将它运用于“村”。正是基于这样的理解,关于自治、法治、德治如何“相结合”便产生了“一体两翼论”“三治融合论”“多类型组合论”等各种不同的认识(钟海、任育瑶,2020)。而在党的十九届四中全会决定中,则将“自治、法治、德治相结合”进一步扩展到城乡基层。

   另一个值得注意的是,许多人在理解和讨论“自治、法治、德治相结合”时,他们针对的主要是村民自治主体。这个村民自治主体一般是指村民和村委会,但不少人又直接把它等同于村民,以致造成一种误解,认为村民在“自治”的同时要注重“德治”和“法治”,最终将“自治”“法治”和“德治”都一齐指向村民,沦为“治理村民”的修饰语。依据这种逻辑,所谓的“乡村治理”便是“治理乡村”,“乡村”或“乡村人民”成为被治理的对象;所谓的“社会治理”便是“治理社会”,“社会”或“社会大众”成为被治理的对象。

   因此,对于我们准备建设的城乡基层社会治理共同体而言,笔者更愿意从城乡基层不同的社会治理领域来理解“自治、法治、德治相结合”。在这个城乡基层社会治理共同体中,它至少涵盖着三个主要治理领域,即城乡基层公共事务的治理、城乡基层公共行政的治理和城乡基层人民生活领域的治理。不同的社会治理领域,适用不同的治理方式。

   城乡基层公共事务的治理,主要是原来“村民自治”“居民自治”领域的治理,包括村和社区“两委”的建设、村民自治或居民自治、公共服务和城乡人民对村庄社区公共事务、公共建设和公共事业的民主参与等。对于城乡基层公共事务的治理,重在深化“自治”。

   城乡基层公共行政的治理,主要是规范城乡基层政府和接受行政事务委托的村社组织的公共行为,使其行为在法治的轨道上运行,从根本上维护、保障、增益城乡人民的权益和福祉。对于城乡基层公共行政的治理,重在坚持“法治”。

   城乡基层人民生活的治理,主要是调适城乡基层民众的人际关系,达致家庭和睦、邻里和谐、干群融洽。其核心内容是城乡基层社会道德伦理的重构,一方面要传承、弘扬优秀的传统道德规范和伦理精神,另一方面要紧跟时代发展,建立与公民要求相统一的现代道德规范和伦理精神。换言之,就是以社会主义核心价值观为引领,推进社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设;推进诚信建设,强化城乡人民的社会责任意识、规则意识、集体意识、主人翁意识。对于城乡基层人民生活的治理,重在提升“德治”。

   其中最关键的,还是充分发挥城乡人民的主体性作用,在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中广泛实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。一套好的城乡社会治理体系、一个好的城乡基层社会治理共同体,最终都必须依靠好的公民去运行。除了完善城乡基层群众自治制度,使自治与法治、德治有机结合,也要努力提升城乡人民的自治能力,尊重城乡人民的自治主体性,同时不断扩大群众性自治的范围,创造各种条件、扩大各种渠道,让他们有机会、更主动、更有效地参与自治。在参与自治的同时,培育城乡人民的公共精神、责任感,从而最终形成“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。

  

   五、政党、国家和基层社会交汇融通合作

  

   进入全面小康社会,我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程。实现国家治理体系和治理能力现代化,是全面建设社会主义现代化国家的题中之义。而社会治理又是国家治理的重要方面。正是在这样新的时代背景下,党的十九届四中全会才提出“必须加强和创新社会治理,完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系,建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。因此,它一方面要求政党、国家和基层社会共同参与城乡基层社会治理共同体建设,另一方面又要求在建设城乡基层社会治理共同体中实现政党、国家和基层社会的交汇、融通和合作。

   很显然,城乡基层社会治理共同体的建设主体不是单一的,而是多元的。这个建设主体,在我国包括政党、国家和基层社会。并且,这三个主体各自发挥着不同的作用,其中政党是领导核心,政府是主导力量,基层社会和民众积极协同、参与。从而在城乡基层社会治理共同体中,形成“一核多元”、政府主导式的网络化治理结构。

   仅从形式上看,城乡基层社会治理共同体似乎跟人民公社相近。计划经济时期的“三级所有、队为基础”的公社(commune)其实也是一种社会治理共同体。但是,二者在本质上毕竟不同,人民公社这样的社会治理共同体只是当时那个庞大的国家治理共同体的一个组成部分而已,它与全能主义国家遵循相同的总体性治理逻辑。在这种高度国家化的社会治理共同体中,人民公社取代了一切的国家的和社会的组织。正是通过这样自上而下的国家政权组织体系建构,像一个巨大的网一样,把原来分散的小农及星罗棋布且互不隶属而形成蜂窝状的千百万个村庄笼罩于其中。“国家力量以历史上前所未有的深度和广度渗透于基层社会生活,使国家政权的根牢固地扎在乡村底层。由此形成的国家与农民的关系是:农民在政治上高度依附于国家,在经济上和社会上高度依附于人民公社,在人身上高度依附于从公社到生产队的各级干部”(应星,2014)。人民公社似乎发挥着“钢筋”和“水泥”的功效,将分散的小农彻底地“组织起来”。究其实质,乃是组成一个“国家覆盖社会”或政治一体化的体系。

   全面小康社会所要建设的城乡基层社会治理共同体,是为了推进城乡基层社会治理现代化而由政党、国家和城乡基层社会共同构筑的一个全新的社会治理共同体,在这个全新的社会治理共同体中,政党、国家和基层社会进行必要的合作。借用哈贝马斯的概念,它更像一个城乡基层“公共领域”(哈贝马斯,2000),在这个各个领域中,政党、国家和基层社会通过合作,达成有效治理。简言之,政党、国家和基层社会之所以共同建设这样的城乡基层社会治理共同体,其主要目的是破解我国城乡基层社会治理中的“悬浮型政权”和“流沙状社会”两个交缠在一起的难题。因此,建设城乡基层社会治理共同体,不是对原始共同体社会的回归,更不是对人民公社的回归,而是通过某种 “政治发明”,激励人们积极参与社会建设,形成更具公共性、包容性的基层社会(郁建兴、任杰,2020)。

   总之,全面小康社会通过建设城乡基层社会治理共同体,政党、国家和基层社会在此交汇融通合作,城乡基层社会治理由此迈向一种新的总体性治理。这种新的总体性治理,完全不同于人民公社时期那种“国家”对基层社会进行笼罩式的总体性治理;这种新的总体性治理,乃是对当下城乡基层社会治理问题(特别是悬浮型政权和流沙状基层社会)进行系统性诊断以后所提出来的城乡基层社会治理方略(郎友兴,2015);这种新的总体性治理,究其本质是“国家”与基层社会合作对城乡基层社会进行“体系化”(熊万胜、方垚,2019)、系统性治理。建设这样的城乡基层社会治理共同体将是一个长期的过程、一项系统性社会治理工程,不可能一蹴而就。

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   作者系安徽大学社会与政治学院院长、教授。

   乡村发现转自:《经济社会体制比较》2020年第5期

  

  


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本文责编:陈冬冬
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