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贺雪峰:乡村振兴应该如何推进—学习《十四五规划建议》的九点体会

更新时间:2020-12-03 21:05:48
作者: 贺雪峰 (进入专栏)  
解决地权分散和地块分散的问题,而不是抽象的泛泛而论的“小农户和现代农业衔接”的问题。

四、农村集体经营性建设用地入市的问题

  

近日研读中共中央“关于制定国民经济与社会发展第十四个五年规划和二O三五年远景目标的建议”,重点研读了第七部分“优先发展农村,全面推进乡村振兴”,有一些体会,选择九个问题进行讨论。第四篇讨论“农村集体建设用地入市”。

   《建议》第二十七条:“健全城乡统一的建设用地市场,积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度”。

   农村集体经营性建设用地入市,起因是在《土地管理法》出台前,全国农村都存在将农地用于建设目标,这些土地实际上也用于二三产业用途,是农村经营性建设用地。而按后来出台的《土地管理法》,任何单位和个人进行建设,必须使用国有土地,农村经营性建设用地就是不合法的,也就变成一项历史遗留问题。

   农村集体经营性建设用地主要来自上个世纪七十年代以后的乡镇企业建设占地。到上个世纪末,全国绝大多数地区乡镇企业关闭,之前乡镇企业占地很快就恢复为农地了。相对来讲,东部沿海地区因为承接世界制造业转移,而将之前的乡镇企业占地变成了招商引资的集体经营性建设用地,从而在集体土地上建设了大量二三产业,形成了历史遗留问题。如何解决历史遗留问题,是东部沿海发达地区农村一直呼吁集体经营性建设用地入市的主要原因。

   比较有趣的是,很快就有学者以为,如果集体经营性建设用地入市,建立城乡统一的建设用地市场,就可以“显化”农村土地价值,为农民增加收入,并且增强集体经济实力。甚至有人设想,因为中西部农村经营性建设用地数量有限,就应当将农民宅基地算作经营性建设用地,农民退出的宅基地也可以作为集体经营性建设用地入市,在农村三项土地制度改革试点中表述为“打通三项农村土地制度改革”。如果允许农民宅基地入市,中国就可以有大概2亿亩农村建设用地可能入市,即使按每亩100万元来计算,2亿亩就有200万亿元,不仅可以大幅度增加农民收入,而且可以为农民进城提供强大的资金支持。

   这当然是不可能的,因为中国当前土地城市化已近完成,根本就不需要这么多建设用地。

   更重要的是,即使城市建设需要土地,凭什么农民宅基地就可以值钱?农民都是用不便于耕种的荒地坡地建房,耕地租金每亩每年才几百元,按5%利率水平反推耕地价值才几千元,宅基地凭什么就可以值100万元?或建设用地凭什么就可以值几百万元?

   建设用地值钱,是因为在土地上进行二、三产业建设,土地上附着了大量非农使用的增值收益,前提则是土地被城市规划进去,成为城市建设的一部分,只有特定区域的土地才会被规划进入建设,及才具有建设效益。沿海发达地区的农村已经成为沿海城市带的有机组成部分,这些地区农村建设地因此具有很高的价值,也因此有着强烈的入市需求。

   而从全国来讲,因为土地不可以移动,中西部具有土地资源(包括农民宅基地)的农村,即使允许农村集体土地入市,这些可以入市的集体土地上也很难进行建设,因此也就不可能无缘无故地产生出让农民一夜暴富的财富出来。

   有人说,可以通过异地入市的办法来让中西部农民也获得集体建设用地入市的收益。异地入市就是将中西部不具备区位优势的建设用地移植到具备区位优势的城郊地区进行入市建设,从而获得城市巨额土地非农使用收益。问题是具有区位优势的城郊地区凭什么会让中西部地区建设用地来异地入市?这个异地入市就是试图通过建设用地指标来覆盖城郊优势区位。问题是优势区位是有限的,可以异地入市的建设用地指标却是无限的,无限的指标覆盖有限的优势区位,具有优势区位地区的农民当然就会无限压低异地入市指标的价值,一直压低到建设用地复垦为耕地的成本价为止。也就是说,真正放开异地入市,就不过是造就一批具备区位优势的城郊土地食利者而已,而绝对不可能让具备区位优势农村的农民一夜暴富。

   指望通过集体建设用地入市来让农民获得所谓财产性收入,本质上是指望农民通过建设用地入市来吃土地非农使用的租金,也就是“土地食利”。“土地食利”是寄生的,问题是谁来出这个租金?由国家来出?由城市居民来出?无论谁来出,指望通过食利来让八亿多农民致富,都绝对是不可能的。

   当前全国各级地方政府都指望通过农村建设用地入市来筹集乡村振兴的投入资金,就更是没有谱的事情。本质上集体土地入市所获收益是政府土地财政的让度,若地方政府指望通过集体土地入市来筹措乡村振兴资金,却又依然想要有土地财政来建设城市基础设施,这个算盘就注定会落空。

  

五、农民土地承包权如何有偿转让

  

近日研读中共中央“关于制定国民经济与社会发展第十四个五年规划和二O三五年远景目标的建议”,重点研读了第七部分“优先发展农村,全面推进乡村振兴”,有一些体会,选择九个问题进行讨论。第五篇讨论“农民土地承包权有偿转让”的问题。

   《建议》第二十七条:“保障进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权,鼓励依法自愿有偿转让”。农民土地承包权该如何有偿转让,是个问题。

   当前城市化进程中,农民进城,造成了有土地承包权的农户与实际经营土地农户的分离。如何对土地权利进行整合,进而实现对地块的整合,从而使土地经营者可以有效经营土地,是当前农村经营制度中所要面对的关键问题。

   一般情况下面,农民进城都不稳定,所以即使农民进城了,不再耕种土地,他们也要保留土地承包权,仅仅将土地经营权流转出去,且农民流转土地经营权往往优先采取短期无固定期限合同的方式,通过非正式方式流转给亲朋邻里,一旦自己从城市返回,随时可以种地。随着越来越多农民在城市安居扎根,也有越来越多农民愿意以正式合同长期将土地流转出去,因为正式合同的长期流转一般会有较高土地租金。

   按道理讲,已经在城市安家落户农民应当让渡出他们在农村的土地权利。为了鼓励农户安心进城落户,国家规定,即使农户进城落户也仍然可以享有土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权,这样一来,进城落户农民最多只愿意将土地经营权流转出去,而愿意保留土地承包权,因为土地承包权就意味着农户家庭仍然是村社集体成员,仍然可以在将来分享集体各种权利。

   如果要让农民转让土地承包权,就必须要给农户远高于流转土地经营权的租金。按武汉市郊区土地承包权退出试点,农民退出土地承包权,一般要按土地征收来进行补偿,而且武汉市郊农村退出承包权农户普遍要求按失地农民进行保障。显然,武汉市郊农村土地承包权退出是失败的:第一,农民要求失地保险,就说明农民并没有真正能在城市落户安居,第二,按征地补偿,每亩要补接近十万元,如此之高的补偿就使得收回承包权的集体不再可能从收回土地上获利。当前农业利润很薄,土地租金很低,以10万元一亩收回土地承包权,平均到每亩土地的财务成本每年要数千元,而当前武汉市郊农地租金仅数百元,相差一个数量级。

   鼓励依法自愿有偿转让土地承包权,目的是为了应对当前承包土地农户与经营土地农户分离所产生出来的土地产权整合难题。只有村社集体有了更大权力,以及只有将已经分给农户的权利(承包权和经营权)收回来,才能适应新的生产力发展的需要(适度规模经营、连片经营),以及化解承包土地农户与经营土地农户分离的矛盾。问题是,一旦要转让土地承包权,承包权的转让费用就远高于土地农业用途的租金,转让出来的土地根本就不可能再进行农业用途了。

   本来土地承包权和经营权都是从土地所有权派显出来,或者是制度设计出来的。现在土地权利设置越来越复杂,而土地上的利益却十分有限,这样的复杂土地制度设计就使得其实践陷入困境。

   土地承包权转让的问题同样适合进城落户农民的其它两权,过于复杂的制度设计是造成当前农村土地制度困境的主要原因。在快速城市化的背景下面,农村土地制度面临真正创新。

  

六、脱贫攻坚成果如何与乡村振兴有效衔接

  

近日研读中共中央“关于制定国民经济与社会发展第十四个五年规划和二O三五年远景目标的建议”,重点研读了第七部分“优先发展农村,全面推进乡村振兴”,有一些体会,选择九个问题进行讨论。第六篇讨论“脱贫攻坚成果与乡村振兴衔接”的问题。

   《建议》第二十八条:“实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”。如何有效衔接,需要讨论。

   乡村振兴是未来一个时期中国三农工作的总抓手和总战略,分为不同阶段,在不同地区推进方式与策略也有不同。从全国来讲,国家乡村振兴战略到2035年要取得决定性进展,农业农村现代化基本实现。到2050年乡村全面振兴,农业强、农村美、农民富全面实现。从地区来看,东部沿海发达地区经济条件好,工业化城市化发展快,农村已经融入到沿海城市经济带中,有望率先实现乡村振兴。中西部地区乡村振兴必然要落后于东部沿海发达地区,作为脱贫攻坚主战场的高寒山区实现乡村振兴又必然滞后于一般中西部地区。虽然中国区域发展不平衡有可能缓解,却不可能消除,因此,乡村振兴也必然有一个先后快慢的问题。

   因此,实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接,必须要立足于中西部地区实际,而不能好高骛远,急于求成,不能直接照搬照抄东部沿海发达地区乡村振兴的经验,更不能将还需要经过三十年奋斗才能达到的“强富美”目标当成当下就要达到的目标。

   刚刚脱贫的地区,最主要的工作应当是基础性的工作,是巩固和拓展脱贫攻坚成果。因为自然风险、社会风险和市场风险,中西部脱贫地区,必然还会产生新的贫困,地方政府要善于利用社会救助政策对特困户进行政策兜底。刚刚脱贫地区之所以过去会发生普遍性贫困,主要原因还是基础设施比较差,资源禀赋也比较差,基础教育和基本医疗条件长期落后,地方政府应当通过完善基础设施,提供公共服务,为当地农民提供进入市场的基本准入条件。脱贫与致富的关键在于农民进入到市场中来,从市场中获得利益,同时通过市场为经济社会发展做出贡献。

有了完善的基础设施,有了良好的公共服务,农民又可以真正有效地进入到市场体系之中,(点击此处阅读下一页)


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