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靳文辉 王星云:地方政府组织结构的优化进路

更新时间:2020-11-28 22:28:27
作者: 靳文辉   王星云  
群众团体、社会组织建设薄弱等等。横向职责划分不科学、不清晰导致地方政府一些职能混乱,不仅难以应对信息时代的社会需求和风险危机,甚至成为社会矛盾的来源。以往的组织结构改革只围绕政府内部部门划分进行,不重视政府与外部关系的厘清,是改革效果欠佳的原因之一。事实上,相比于中央政府,地方政府更需要整体性政府建设,因为地方政府更需要与企业组织、社会组织建立密切协作关系 。因此,优化地方政府横向结构,既需要优化政府内部部门设置,也需要厘清政府与外部组织的关系,需对政府组织、社会组织等各类组织进行协同性改革,协调横向关系,通过组织结构改革解决部门设置、职能履行碎片化的问题。具体来说,可以从三个方面着手。

   (一)继续推行大部制改革。大部制改革的实践表明,大部制有利于行政效率提高,也有利于服务型政府建设,化解地方政府职能交叉、机构重叠、多头管理的问题必须继续推进大部制改革。在有些地方,大部制改革也出现了一些问题:一是改革不彻底。由于部门利益等原因,部门合并阻碍较大,一些部门的改革难以推进,而一些部门虽然形式上进行合并但实质上依然是独立办公、各自为政,合并后的部门内设机构只增不减,没有形成统一管理,职能交叉、部门重叠的现象依然存在。二是工作流程改革没有配套进行。政府部门的行政程序依然是高度分化、碎片化和缺乏协作,没有建立适合大部门制的工作流程和管理制度。三是改革后上下机构不对应,纵向不协调。四是信息公开和监督不足。信息公开透明是有效监督的前提,内部监督和外部监督是改革推进的重要保障,但当前的一些改革方案既未围绕信息内容结构、质量标准和公开渠道等制定制度规范,也没有指定具体部门承担这一责任。信息公开主要依赖部门意愿,监督也就容易流于形式。五是配套措施不完善,最主要体现为人员分流困难,部门合并后出现的冗余人员无法安置,影响改革进程。针对当前出现的问题,继续推进大部制改革应从以下几个方面优化改革路径:一是加强行政文化建设,转变行政人员价值理念,通过树立服务意识、奉献精神,减少其对改革的抵触情绪。二是优化工作流程,实现“碎片化管理”到“整体性治理”的转变,强调工作中的沟通、协调与合作。三是各级政府对下级政府改革创新要给予鼓励、肯定和支持,积极化解横向整合与条块结构间的冲突,防止上级部门通过各种方式干预改革、造成改革的停滞或倒退。前文对此问题已有论述,不再重复。四是加强改革的透明与公开,在方案制定、施行等各个环节实现信息公开,引入公众参与与监督,形成有力的外部压力体制。五是配套完善人事编制调整办法、冗余人员安置办法,建立裁撤人员培训机制,通过针对性的职业技能培训提高他们的就业能力;鼓励裁撤人员加入社区、行业协会、社会组织等公民自治团体,既解决人员安置问题,也通过引入具有良好专业知识和工作经验的人员加强社会组织建设。

   (二)建立政府横向协作关系。信息社会的社会生活日益丰富,其产生的社会问题越来越复杂,综合性、跨区域的公共问题日益增多。因而在横向协作中,既需要建立政府部门间协作和不同区域间政府及其部门协作,实现政府内部组织结构整体化,更需要建立政府、市场和社会等多元主体的协作,发挥各类社会组织的专业优势,实现合理分工及政府外部关系协调化。

   1.部门间协作。大部制改革能够优化政府横向结构,一定程度上解决政府部门间运作不协同的问题。但是部门再大,也有边界,仍然存在部门间合作、配合的需要。大部制不能完全化解政府横向结构问题,因而建立良好的协作关系是横向改革的关键。当前我国地方政府部门间合作的形式包括临时任务小组、部门联席会议、一站式窗口等等,这些形式突破了部门划分,有利于跨部门合作的有效推进。但此类协作尚不成熟,存在协作范围窄、未能形成长效机制等问题,仍存在改进的必要。要解决这些问题,需要从流程、资源、人事、文化等方面进行。首先,对政府工作流程进行再造,强调以公众需求为出发点,以过程和结果为导向,建立协同办公、联合审批等跨部门工作流程;其次,建立资源部际共享机制,制定资源共享规章制度,利用信息技术,实现资源的统一管理、共同使用;再次,实行公务员轮岗机制,使公务员在同一政府内的不同部门间轮岗,提升人员流动性,培养了解政府整体运行流程的“全能”人才;最后,培育协作文化,增强政府工作人员协作意识,创造良好氛围。

   2.区域间协作。当前我国地方政府探索建立了多种区域间合作关系,包括基于自然区域间的政府合作、跨省(市)的区域经济合作、跨行政区域的基础设施共建、环保治理、合作供水、微观区域政府间合作等等。无论是哪种形式的合作,不同层级的政府都在其中发挥着主导性作用,形成了一种自上而下的政府统筹式合作,这种模式促进了区域间政府的交流与合作,但仍面临着一些困境:首先,中央政府和省级政府的高位推动难以维持府际合作的长效性。当前区域间合作的协调机构大都是临时性机构,成员多由各地区领导兼职,难以保证合作的长效性。其次,长期的地域分割使得不同区域之间具有相互独立的利益结构、目标追求,缺乏共同的价值目标,导致合作缺乏基础与激励;而地方官员的“政治锦标赛”进一步加剧了区域间恶性竞争,使得政府官员只关心自己任期内所在地区的短期经济增长,缺乏合作意愿。要解决上述问题,就需要建立良好的地方政府区域间合作机制。具体来说,一是要将合作机制内源化,变高位推动为横向政府间主动、自发寻求合作,鼓励地方政府根据各地具体情况与发展需求,以互利共赢为原则,建立具体实施和管理合作事宜的组织机构,保证府际合作长效化。二是不同区域利益共享。“横向府际关系或者说不存在行政隶属关系的地方府际间关系的实质和首要表现就是利益关系” ,利益共享是地方府际间合作的起点和动力目标,其关键是改革当前政府绩效评估和官员考评的指标,避免地方间恶性竞争。同时,可建立区域间利益补偿机制,以实现实质正义为原则,通过规范的制度对地方间利益进行一定程度的、合理的再分配,促进区域均衡发展。

   3.党政群社协同改革。在信息化背景下,应科学认识厘清政府与外部组织间的关系对优化组织结构、构建服务型政府的重要作用,科学、合理划分政府与党组织、群众团体、社会组织间的职责权限,完善分工与协调,推动党、政、群、社协同改革,提升社会治理能力与公共服务能力。首先要建立新型党政关系。一是要强调党的领导作用,完善党的机构设置和组织体系。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确要求:“加强党对各领域各方面工作领导,是深化党和国家机构改革的首要任务。要优化党的组织机构,确保党的领导全覆盖,确保党的领导更加坚强有力。”二是要发挥党在宏观管理、统筹领导、监督指导方面的作用,并充分发挥政府自身执行能力,减少多头管理、职能交叉的现象。三是党政机构统筹设置,将职能相近、联系密切的党政机关合并设立或合署办公,优化、整合资源和人员配置。尤其是基层政府,主要承担上级决策的执行和落实工作,直接面向公众提供服务,党政机关分设造成人员、资源浪费,更有必要实行党政合署办公,提升行政效率。其次要强化社会组织建设。在信息化背景下,社会事务在深度、广度等方面呈现综合性提升样态,治理难度加大,地方政府职能在基础设施建设、医疗、卫生、食品安全、教育、社会保障等方面都表现出严重缺位,因此必须把社会主体纳入治理主体体系,引入多元主体共同承担社会事务,发挥社会组织、企业和公民个人的自治作用。这就要求政府必须向社会放权,将可以由社会组织、公民个人承担的社会事务转移出去,将管理权由政府内部外移,同时加强政府的监督、指导作用,形成高效、协同的多元治理主体结构,实现社会事务多元共治和公共服务的多元供给。

   当前,我国社会组织建设落后,难以有效承担社会治理和公共服务职能,社会组织可以说是社会治理中功能最弱的一环。根据新木桶理论,木桶的盛水量不仅取决于最短的一块木板,更取决于木板之间是否有缝隙,这一原理同样存在于政府组织结构设计中,因此必须“补短板”“补缝隙”,强化社会组织建设,提升其承接能力。一是要去行政化。当前社会组织尤其是一些社会团体行政化严重,定位不清、职能模糊,在社会事务中难以保持自身的独立性和中立性,不能完全代表公众利益,因此必须加快改革,切断其与政府部门的利益联系,实行人、财、物分开管理,实现社会组织的自我管理、自主发展,发挥其本职功能。二是要积极培育社会组织。具体措施包括降低准入门槛增加社会组织的数量,外放政府职权扩大社会组织的活动领域和范围,通过政府购买、项目委托、财政优惠等措施培育社会组织内部治理能力和参与城市治理的协同能力等等。三是要加强管理。当前我国社会组织管理法治化程度严重不足,地方政府应根据地方特色,建立系统的社会组织管理地方法规和政策体系,实现管理制度化、法治化。同时要完善社会组织内部规章和自律机制建设,规范社会组织内部管理。

   三、重视技术支持,保障变革实施

   提升组织信息技术应用水平,发挥技术对组织结构的构造作用是保障变革实施的重要手段。为顺应信息化潮流,当前我国各地方政府都在进行电子政务建设,基础设施建设、硬件配备基本完成,信息化政务架构、政府部门对外网站及内部办公管理系统也初步建立,政府行政效率显著提升。在机构改革不断深化的背景下,在新时代、新需求的挑战下,地方政府不仅要应用信息技术提升办公效率,也要重视发挥技术在组织结构变革中的支持作用,应用信息技术实现政府组织更为高效的开放、协同与服务,有效配合、促进、巩固组织结构变革,保障改革的实施。

   (一)破除信息壁垒。虽然政府各部门都建立了电子政务网站,但由于缺乏统一规划,各部门系统不互通、信息不流动的问题较为普遍,由此更凸显出政府组织结构“部门孤立”的弊端。在信息化背景下,政府组织实体要实现协同化、无缝隙,虚拟的电子平台建设也应当符合这些要求,为组织结构变革提供有力的支撑。要破除信息壁垒,必须制定信息系统建设整体规划,统一数据互联互通的技术标准、管理规范,指导地方政府电子政务建设。对于现有的信息系统和政府网站,可通过接口进行数据对接,并按照统一标准逐步对其进行集成整合,最终实现数据标准统一化,保障政府各部门管理功能的联通和政务处理的协同一致;通过网络信息平台,打破部门间信息流通的壁垒,实现信息与资源的共享,打破传统政府组织中的“条块分割”格局,促进部门间协同。

   (二)建立以服务为核心的政务平台。为简化行政程序、提高服务效率,解决政府部门“多头管理”“各自为政”的问题,各地政府近年来纷纷加强“一站式政府”建设,提高办事效率。为配合“实体一站式政府”建设,也应当推进“虚拟一站式政府”构建,建立“一站式”网上审批系统,实现集中联合审批,用信息化手段改善和规范政府行政,为各级政府跨部门审批提供支持 。在政务办公外网上,通过建设完善的审批信息库和审批知识库,从而构建一套充分满足审批全过程业务和管理需要的应用平台;通过与各部门内部审批系统的联系,实现跨部门审批与各部门内部审批业务的无缝链接;投资项目网上审批平台通过与因特网的信息交换,建立政府与企业和社会公众之间网上行政审批的通道,实现网上咨询、查询、申请、审批、投诉、监督等业务功能。通过以上措施,使政务平台成为真正的网上办公、办事的在线服务平台,拉近企业、居民与政府部门间的距离,提高办事效率,强化政府形象。

   (三)数据开放与共享。随着大数据技术的发展,政府数据的巨大价值越来越受到人们的关注,政府数据开放成为政府信息公开的新内涵及发展趋向。从数据和信息的关系来看,二者是相互联系的。信息是数据载荷或记录事物属性的内容或意义,数据是信息的物质载体,数据开放的意义不仅在于保障公民知情权,更在于利用信息技术在政府和公民之间生成对话、参与和协作。地方政府数据开放与共享,首先需要政府明确数据开放的意义,确定数据开放的理念,将其作为机构改革、职能转变的重要环节,确立数据开放的导向。其次要完善数据开放法律制度,确立数据开放的基本原则和规则框架,规范定义政府数据,厘清数据开放范围、开放流程,明确数据质量和标准等等。再次要建立政府数据开放平台,在保护国家安全、个人隐私、商业秘密的前提下,为公众提供完整、准确的数据。

   在政府信息技术应用中,各级地方政府应合理分工,明确各自的责任与任务,有序推进政府信息技术应用。具体来讲,省级政府作为地方政府的最高层级,在信息技术应用中应着力进行科学的顶层设计,构筑统一的系统平台,建立统一的数据标准,制定政府信息系统运行、管理、维护规范,消除信息孤岛、防止重复建设,保障系统及数据的安全,对下级政府的信息化建设进行监督和指导。市、县级政府作为地方政府的中间层级,在信息技术应用中应当统筹规划管辖区域内各部门和各层级电子政务建设,协调推进信息系统建设 。在保障公民隐私的基础上,深化信息收集,完善基础数据库,加强数据资源统筹管理,进一步提升数据利用能力,完善公共服务、建设智慧城市。乡镇、街道作为基层政府,应将信息公开、公共服务、实现居民自我管理作为信息技术应用的核心,根据规范建立符合当地实际情况的信息服务平台,公开社区动态、信息公告,提供高效、便捷、贴近居民的社区公共服务,开展综合业务受理和一站式服务,开设社区交流平台,加强居民与政府的互动,发挥社区居民自治作用。

   【作者简介】

   靳文辉,重庆大学法学院教授、博士生导师;王星云,重庆大学法学院博士生。

  

  


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《理论探索》2020年第2期
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