返回上一页 文章阅读 登录

郑贤君:论宪法和法律委员会双重合宪秩序维护之责——兼议法律案审查与法规备案审查之差异

更新时间:2020-11-24 13:25:04
作者: 郑贤君  
因而无论是事前审议还是事后审查,宪法和法律委员会的工作都更具实质性,一个工作机构、辅助机构或者办事机构是断然不能承担这一庄严的宪法职责的。

  

   三、法规备案审查之属性

  

   宪法和法律委员会法律案审查属于立法过程中的合宪秩序维护,这是各国议会审议法律案的必经程序,目的是维护宪法权威,确保法治统一,提高立法质量。但是,事后备案审查性质何为,尚有争议。而宪法和法律委员会在备案审查中之角色,亦需进一步明确。

   关于备案审查的性质,存在四种不同观点。第一种观点认为,备案审查属事后宪法监督[13],是宪法长出的一颗“牙齿”;第二种观点认为,宪法和法律委员会仅为法制工作委员会的服务保障机构,不具有权力属性,其工作只是备案,属于备而不审[14];第三种观点认为,备案审查制度是一种立法监督[15]。第四种观点认为,备案审查制度是一种人大监督[16]。沈春耀指出:“备案审查制度是保障宪法法律实施、维护国家法制统一的宪法性制度”[17]。实践中,全国人大法制工作委员会已分别于2017年、2018年和2019年向全国人大常委会作了报告,前两种观点都已尘埃落定,唯有第三种和第四种观点尚需辩明。该观点将备案审查定位为“立法监督”和“人大监督”,混淆了立法监督(人大监督)与宪法监督之间的差异,这种观点不能成立。

   何为立法监督?立法监督是权力机关对行政机关、监察机关、法院和检察院的工作是否符合法律进行的监督。。《监督法》第五章规定的“规范性文件的备案审查”,易使立法监督与属于宪法监督下位概念的合宪性审查相混淆。《监督法》第30条规定:“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会对下一级人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令,经审查,认为有下列不适当的情形之一的,有权予以撤销:(一)超越法定权限,限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利,或者增加公民、法人和其他组织的义务的;(二)同法律、法规规定相抵触的;(三)有其他不适当的情形,应当予以撤销的。”立法监督属于人大监督,在狭义上是各级人大常委会对各级政府的监督,在广义上是各级人大常委会对“一府一委两院”的监督。由于立法监督主体是县级以上各级人大常委会,且其监督标准是法律、法规而非宪法,因而立法监督不同于宪法监督。二者差别如下。

   第一,理论基础不同。立法监督的理论依据是人民代表大会制和民主集中制。在我国,人民代表大会是国家权力机关,其他机关由它产生,对它负责,受它监督。县级以上的地方各级人民代表大会属于国家权力机关[18],监督同级“一府一委两院”,并有权监督下级人民代表大会及其常委会。宪法监督的理论依据是宪法是根本法,具有最高法律效力,其他下位规范性文件不得与之相抵触。第二、规范依据不同。立法监督的规范依据是《宪法》第3条、第67条、第92条、第128条、第133条、第138条,以及《国务院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《民族区域自治法》和《监督法》的有关规定;宪法监督的规范依据是《宪法》序言最后一个自然段,《宪法》第5条,第62条的第2项、第12项,第67条的第1项、第6项、第7项、第8项。第三,监督目的不同。立法监督是各级人大常委会基于自身的优越地位,目的是为了检查各种国家机关执行法律的情况;宪法监督的目的是为了维护宪法的权威性。虽然《监督法》第32条、第33条明确规定两高司法解释接受各级人大常委会及法律委员会的审查,该审查并非是对司法解释是否符合宪法进行监督,而是对其是否符合法律进行监督。第四,监督主体不同。立法监督的主体是县级以上的各级人民代表大会常委会;宪法监督的主体是全国人大及其常委会。第五,监督对象不同。立法监督的对象包括行政机关、监察机关、审判机关、检察机关;宪法监督的对象是除法律之外的规范性文件,包括行政法规、地方性法规、规章、司法解释、自治条例和单行条例。第六,监督性质不同。立法监督的性质是工作监督,是各级人大常委会对同级“一府一委两院”工作的监督;宪法监督是全国人大常委会对“一府一委两院”(包括省级人大及其常委会)作出的抽象规范性文件进行合宪性审查,并不包括地方国家机关作出的具体行为。

   关于县级以上的地方各级人大常委会有无宪法监督的权力,众说纷纭。根据《宪法》第62条第2项、第67条第1项、第99条第1款的规定,以及一些权威宪法学家如许崇德、肖蔚云、胡锦光等学者[19]的观点,地方人大及其常委会不享有宪法监督权。其理由有三:一是宪法监督权是宪法的明示规定,根据明示其一即排除其他的原则,既然宪法已经将监督宪法实施的权力明确授予全国人大及其常委会,就意味着排除了其他机关行使这一权力;二是无解释无审查。宪法监督与宪法解释是联系在一起的,《宪法》第67条第1项明确规定宪法解释权由全国人大常委会行使,意味着没有宪法解释权的机关就没有监督宪法实施的权力。地方人大常委会没有宪法解释的权力,则其没有监督宪法实施的权力。三是宪法第99条规定 “地方各级人民代表大会在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行”,保证宪法遵守和执行不属于宪法实施监督,而属于立法监督。

   法规备案审查室梁鹰主任曾指出:“开展备案审查活动,是宪法法律赋予全国人大常委会的一项重要职权,是全国人大常委会履行宪法监督职责的一项重要工作。保证中央令行禁止,保障宪法法律实施,保护公民合法权利,是设立备案审查制度的初衷所在,是开展备案审查工作的职责使命。”[20]备案审查是全国人大常委会履行宪法监督职责,并非仅仅是工作机构的登记备案。广义上的备案是指各类规范性文件按照《立法法》的规定报特定机关登记;狭义上的备案是指行政法规、地方性法规、两高司法解释、自治条例和单行条例向全国人大常委会登记。审查指的是法律以下的各类规范性文件在向全国人大常委会登记备案时接受其是否符合宪法的审查。虽然我国实行“多元审查”“双重监管”[21],但是,鉴于县级以上地方各级人大常委会的备案审查属于立法监督,各级政府的备案审查属于履行法规制定程序,此处的备案审查仅指全国人大常委会对法律以下的规范性文件的合宪性审查,具体由宪法和法律委员会依据《全国人大组织法》第37条和《立法法》第100条对规范性文件是否合宪进行的审查。

   前已述及,《全国人大组织法》已经规定专门委员会负责审议规范性文件是否违宪违法,作为专门委员会之一的法律委员会,可据此运行事后规范性文件的合宪性审查权。根据《关于宪法和法律委员会职责问题的决定》,原法律委员会行使的权力将移交给更名后的宪法和法律委员会,说明宪法和法律委员会享有规范性文件的事后合宪性审查权,这也是党的十九大报告、《深化党和国家机构改革方案》、《宪法》第70条增修条文和《关于宪法和法律委员会职责问题的决定》的初衷所系,具体审查工作则由全国人大法制工作委员会和宪法室配合宪法和法律委员会开展。

  

   四、法律案审查与备案审查之差异

  

   宪法和法律委员会一身二任,同时承担两种不同性质的合宪性审查,有必要对这两种审查作出区分,以为其提供学理判断标准。

   (一)理论基础不同

   法律案审查是宪法和法律委员会在立法过程对各种法律草案进行合宪性审查的过程,其理论基础是立法自律。立法自律源自国会自律,是指基于议会至上,立法机关制定法律不受干扰,自主行使立法权。立法机关通过审查各种法律案是否符合宪法,以提高立法质量,进行合宪秩序维护。我国实行人民代表大会制度,全国人民代表大会及其常委会行使立法权,立法过程中一切事宜皆由立法机关自主行使,其他机关不得干预。

   法规备案审查是宪法赋予全国人大常委会的一项重要职权,是全国人大常委会履行宪法监督职责的一项重要工作,该项工作行使的并非是立法权,而是宪法监督权。其理论基础并非基于立法自律,而基于宪法的至上地位。《宪法》第5条规定:“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。”《立法法》第87条规定:“宪法具有最高的法律效力,一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。”全国人大及其常委会对不同机构制定的规范性文件的审查,并非自律而是他律,是行使宪法监督权的表现。

   (二)审查对象不同

   宪法和法律委员会法律案审查的对象是各种法律草案,备案审查的对象是规范性文件。狭义的法律案又称法律草案,是指有提案权的机构或个人依据立法程序向全国人大及其常委会提出的含有草案原型的议案。

   法律案的形式具有多样性,既包括基本法律和法律,也包括法律修正案,还包括有关法律问题的决定以及法律解释案,其共同之处是:它们都尚未批准生效。备案审查是对生效后的行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、政府规章和司法解释进行合宪性审查[22],而国际条约、法律解释、法律修正案、有关法律问题的决定、决议、党内法规则不在备案审查范围之内。至于法律是否包括在内,则是一件耐人寻味的事情。

   关于法规备案审查的对象是否包括法律,宪法、《立法法》、学界、实务界各持己见。从名称上来看,“法规备案审查室”明显不包括法律[23],但是,依据《立法法》,法律是包括在备案审查范围内的。《立法法》第96条规定:“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章有下列情形之一的,由有关机关依照本法第九十七条规定的权限予以改变或者撤销……”第97条规定:“改变或者撤销法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的权限……”

   缘何认为备案审查不包括法律?这是由我国人民代表大会制度决定的。由于全国人大作为国家最高权力机关行使立法权,其所制定的法律具有至上性,故人民代表大会制度在理论上排除将法律纳入审查范围。全国人大可奉行“后法优于前法”自行废止之前制定的法律,即立法机关只能凭借自身力量事后撤销、修改或者废除其所制定的法律。但是,宪法序言和第5条“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”的规定提供了事后备案审查包括法律在内的规范依据[224]。

   令人困惑的是,许崇德教授对《立法法》的评价是:“但《立法法》仍有不足之处,那就是该法没有涉及对于政治行为的合宪性审查,而仅仅限于对规范性文件的审查,并且,即使对规范性文件的审查,亦只限于对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例审查,而没有对法律的审查作出决定。尽管如此,它毕竟是一种进步。”[25]这说明,许崇德教授希望法律能被审查,但同时他没有看到《立法法》已经规定了法律可以被审查。许崇德教授是负责起草八二宪法国家机构一章的专家,以其对该部分的熟悉程度及对宪法的透彻理解,不可能看不到《立法法》的规定。从媒体对法规备案审查的报道来看,审查范围明显不包括法律。“全国人大及其常委会通过的法律和作出的决定决议,都应确保符合宪法规定、宪法精神。据透露,目前宪法室正在对有关问题进行研究,以期建立健全合宪性审查的机制和程序”[26]。这一报道符合备案审查实际,说明法律(包括法律修正案、法律解释、有关法律问题的决定决议)还不是备案审查的对象。对比宪法,《立法法》、实务界、学界、媒体报道互为矛盾之处,可见一斑。以笔者之见,根据体系解释与互文解释,《宪法》第62条第12项应与序言、第5条作一致解释,《立法法》应与宪法相一致,备案审查的对象应包括法律在内。

   (三)审查程序不同

(点击此处阅读下一页)

爱思想关键词小程序
本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/123642.html
收藏