返回上一页 文章阅读 登录

浦兴祖:关于修改全国人大“两法”的若干思考

更新时间:2020-11-23 08:55:06
作者: 浦兴祖  
据中国人大网称,“九届全国人大第一次会议主席团成员有177人,其中,党和国家领导人32人;各民主党派中央负责人、全国工商联负责人和无党派爱国人士13人;中央党、政、军机关和人民团体有关负责人37人;香港特别行政区、澳门特别行政区、国家支柱产业、科技、社会科学、教育、文艺、体育、卫生、宗教、归侨的代表以及工人、农民、解放军代表、武警部队的代表43人;人口较多的少数民族代表18人;各省、自治区、直辖市以及香港特别行政区代表团的召集人34人。”[8]在总结长期实践经验基础上,组织法似可明文规定大会主席团成员应当由哪几方面的代表组成,使之进一步提升制度化、程序化、规范化的程度。

   我们换个角度观察主席团的构成:每届常委会组成人员在主席团全体成员中应占比例为多少?法律并无规定。就目前的实际数据测算,略高于1/3。而主持主席团工作的常务主席,则全部由常委会委员长、副委员长和秘书长担任(本届共16人)。之所以要关注这一构成比例,是因为宪法规定,“全国人民代表大会选举并有权罢免全国人民代表大会常务委员会的组成人员”、“全国人民代表大会常务委员会对全国人民代表大会负责并报告工作”、“全国人民代表大会有权改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”。假若每届常委会组成人员在主席团中占有过高比例,或者主持主席团工作的常务主席全由常委会委员长会议的组成人员担任,这恐怕不利于落实宪法关于全国人大监督常委会的规定。为此,笔者建议,全国人大组织法对于每届常委会组成人员占大会主席团全体成员、以及占常务主席总数的比例之上限,应当作出合理的规定。

   二是,大会主席团能否建立复审机制?法律规定,“一个代表团或者三十名以上的代表联名,可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会职权范围内的议案,由主席团决定是否列入会议议程,或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见,再决定是否列入会议议程。”在一次地方调研,中笔者现场规察到,在某基层人大,代表依法联名向本级人大提出一项议案,由大会主席团审议后决定不列入会议议程。联名提案的代表坚持认为这项议案的内容既重要又可行,但主席团不改变已经作出的决定。后来,当人大会议开始审议讨论其他议案时,未被列入议程的议案提出者愤愤不平地退场了。

   由此,笔者曾作过一番思考。于今联系修改完善全国人大议事规则,似有必要正式建议:创建主席团复审机制。我们知道,代表联名提出的议案,须由主席团决定是否列入会议议程,这是必要的。但当提出议案的代表与主席团“不列入议程”的决定发生分歧时,即便因议案本身的欠缺所致,当提案人未能理解的情况下被迫接受“不列入”决定,很可能会挫伤其日后的履职积极性。更何况,也不可完全排除主席团决定的偏误——或因议案的内容触及到主席团某些人的利益而被否定,或因主席团尚未意识到议案的重要性和可行性而被搁置。这类情况,地方人大会有,全国人大也可能会有。为此,应当创建一种复审机制:允许议案领衔人和若干附议代表列席主席团会议,申述他们认为的该议案的重要价值和可行条件、即希望列入议程的理由,并回答主席团成员的提问。然后由主席团再次评定该议案是否应列入议程。如经复审,主席团撤销原有决定,重新将议案列入议程,这应当会受到提案人的认同。

   另有可能,主席团复审后认为提案人意见缺乏说服力,因而坚持原有决定。经沟通,提案领衔人等开始认同主席团决定,这很好。难的是,提案领衔人等依然不能认同。此时,解决办法在于依据“复审机制”的两种不同设计:一种是,以此为终审,不列入议程;另一种是,作为程序性分岐,将议案领衔人与主席团的各自观点报告全体会议,提请会议就“该议案是否应列入议程”加以审议(协商)并表决,以表决结果为准。以上情况的实质是审慎决策,是投票民主与协商民主相结合,虽然不会常有,但制度设计应当准备其有。正是在此意义上,笔者建议创建主席团复审机制。

   四、议案与质询案的关系及可否质询司法个案?

   宪法与正在修改的两法均规定了,有关主体有权(或可以)向全国人大和全国人大常委会提出议案。所谓“议案”,从语义上解释,是指供审议的原案。按照宪法等规定,有关主体向人大所提出的议案的内容,应当“属于全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会职权范围内”。与此同时,属于全国人大和全国人大常委会职权范围之外的内容,也即有关各个方面的事项,代表可以通过“建议、批评、意见”的形式(简称“书面意见”)提出,由大会秘书处转相关方面办理。

   但是,这里有个问题:向全国人大或其常委会提出的法律案、质询案、罢免案,是否也属于“议案”范畴?在笔者看来,法律案属于全国人大和全国人大常委会的立法权范围,质询案和罢免案均属于全国人大和全国人大常委会的监督权范围。可是,此次议事规则修改方案的第十二条第二款一仍旧规,沿用原来的“议案、质询案、罢免案”平列提法,似乎质询案、罢免案都是“议案”范畴之外的存在。笔者却认为,既然质询案、罢免案、还有法律案,与“议案”同样属于全国人大和全国人大常委会的职权范围,那就应该纳入“议案”范畴,可以视之为议案中的多种具体类型。比如,“法津类议案”、“质询类议案”、“罢免类议案”。总之,议案与质询案、罢免案等不是平列关系,而是前者涵盖后者的关系。据此,建议将“议案、质询案、罢免案”的提法修改为“质询案、罢免案等议案”,或者“议案(包括质询案、罢免案)”。

   顺便提及,地方各级人大代表依法提名本级国家机关的负责人或组成人员人选的,显然属于本级人大或本级人大常委会的选举任命权范围,可视为“提名类议案”。还有,多年前,某基层人大会议审查政府预算方案,主席团创新性地允许各代表团提出修正案。有人却因“预算法未规定可提修正案”而心存不安,笔者当时坦陈己见:地方组织法规定人大代表依法可以联名向人大提出属于人大职权范围内的议案,并没有限定只能提出属于某方面职权范国内的议案。因此,提出建议政府部分修改预算方案的修正案,也理应属于地方人大或其常委会职权范围内的议案。因为,审查政府预算方案,建议政府部分修改预算方案,无疑是各级人大的一项极为重要的职权。这对于理解全国人大代表依法行使提出议案权,是有启发意义的:关键在于其内容"属于全国人大及其常委会职权范围内"即可。

   言及议案、特别是其中的质询案,笔者注意到此次修改方案将全国人大代表、常委会组成人员的质询对象,由原来的"国务院及其各部、委"扩大到了国家监察委员会、最高人民法院和最高人民检察院。据知,关于最高“两院”要不要列为质询对象,历来是有不同意见的。1978宪法首次规定“全国人民代表大会代表有权向国务院、最高人民法院、最高人民检察院和国务院各部、各委员会提出质询……”1982年在讨论修改宪法时,有一种意见强调审判机关、检察机关依法独立行使职权,故不应受质询。为此,最后通过的宪法在质询对象中还是删去了最高人民法院、最高人民检察院。1987年通过的《全国人大常委会议事规则》、1992年通过的《代表法》均增加最高“两院”作为被质询对象。《代表法》制定过程中,有人曾担心对“两院”监督可能会涉及具体案件。[9]据说,在讨论《监督法》时,也有人担心监督司法个案的问题。

   笔者也思考了如何看待人大质询监督司法个案的问题。基本观点是,不能一概反对。宪法规定,“人民法院审理案件,除法律规定的特别情况外,一律公开进行,被告人有权获得辩护”、“人民检察院依照法律规定独立行使检察权”、“人民法院依照法律规定独立行使审判权”。对于人民群众普遍反映强烈的、以及选民认为明显不公正的司法个案,人大经调查分析后,为何不可以向“两院”反映群众的意见呢?为什么不可以围绕“是否公开审判”、“被告人是否获得了辩护”、“是否依法独立行使了审判权、检察权"等,开展对“两院”的质询监督呢?反应民意、质询监督就一定会影响依法独立审判和独立检察吗?

   须知,反应民意、质询监督,并非意味着撇开检察院、法院,由人大越俎代疱,亲自去检察、去审判,也并不意味着法院应按照人大的定调去判决,而是要求检察院、法院认真听取人大反映的民意,认真复查曾经对某一个案的检察和审判情况,有错必纠,无错不纠。这与检察院、法院依照法律独立行使职权并不矛盾。人大反映民意、质询监督,可以使检察院、法院更加审慎地对待每一案件,更加重视以事实为根据、以法律为准绳,更加规范自由裁量,更加注重公平正义。总之,笔者认为,人大只要不包办代替、直接办案,那末,对司法个案进行质询监督是有益无害的,很可能因此会减少一些冤假错案,提高司法质量,获得人民欢迎。换言之,不可不加分析地被"个案"阻断了人大对司法的质询监督。

   五、 怎样看待“集体行权”“审查批准”等?

   两个修改方案中的有些提法,也引起了笔者的思考。

   其一,全国人大组织法修改方案第六条规定,“全国人民代表大会及其常务委员会实行民主集中制原则,充分发扬民主,集体行使职权。” 笔者以为,其中“集体行使职权”的表述尚可斟酌。作为最高国家权力机关的全国人大及其常委会,与世界各国的代议机关一样实行合议制、会议制。显然,其中的任何个人均不能行使职权,但,一般地强调“集体行使职权”,恐怕仍失周全。因为,所谓“集体”通常相对于“个人”而言,是指“许多人合起来的有组织的整体”。那末,主席团在全国人大举行会议期间,作为“许多人合起来的有组织的整体”,可以行使全国人大的职权吗?大会的各代表团也可说是“许多人合起来的有组织的整体”,可以行使全国人大的职权吗?委员长会议更可以算是“许多人合起来的有组织的整体”,可以行使全国人大常委会的职权吗?全都不可。合议制、会议制下,只有举行全国人大全体会议和全国人大常委会全体会议,以这样意义上的“集体”才能行使他们的职权。更严格地说,举行这类全体会议还必须达到法定的出席人数(应到人数的三分之二以上),方可行使职权(最高国家权力)。

   为此,建议将组织法修改方案的第六条规定,改为“全国人民代表大会及其常务委员会实行民主集中制原则,充分发扬民主,分别以全体会议方式行使职权” ——“集体”二字可以省略。

   其二,笔者较早注意到宪法赋予全国人大的职权中,有“审查和批准”国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告,以及“审查和批准”国家的预算和预算执行情况的报告。难以理解的是,审查后只允许“批准”,而不允许“不批准”?继而发现,1989年的全国人大议事规则中,国民经济和社会发展计划执行情况决议草案提请全体会议,不再称“批准”,而改称为“表决”。此次议事规则修改方案也坚持了“表决”的提法。不言而喻,“表决”的结果可以是“批准”,也可以是“不批准”。笔者认为,这是一个进步。但是,此次议事规则修改方案第三十七条依然规定,发展计划、中央预算在执行过程中必须作部分调整的方案,应当提请常委会“审查和批准”。还是“批准”,不可“不批准”? 笔者建议,部分调整方案提请常委会也应改为审查和“表决”,而不是“批准”。

   不过,上述这些如果出现“不批准”,还有“一府两院”工作报告如果“通不过”,应该有如何的后续程序?有学者已“建议对这些问题进行研究规范。”[10]

   其三,议事规则修改方案第五十六条重申了宪法第七十五条规定:“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会各种会议上的发言和表决,不受法律追究。”这无疑是为了维护和保障人大代表在人大会议上的发言权利。笔者思索到,人大代表中的中共党员在人大会议上作为人大代表的身份,自然享有这一“言论表决豁免权”。但是,又作为中共党员身份,其在人大各种会议上的发言和表决是否会受到“挺在前面”的党纪追究呢?对于这个很现实的问题,也有待从理论上进行深入研究。

其四,议事规则修改方案第十六条规定,(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/123628.html
收藏