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董茂云:监察委员会独立性地位的三个认识维度

更新时间:2020-11-19 08:40:03
作者: 董茂云  

  

   二、从人民代表大会制的权力结构形态中来认识

  

   我国是一个人民主权的国家,人民通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会行使权力。人民代表大会是国家权力机关,由人民代表大会产生的各国家机关均属广义上的执行机关。《宪法》规定:“监察委员会依照法律规定独立行使监察权”,意味着监察委员会应当具有独立性地位。但是,监察委员会的独立性地位必须从人民代表大会制的权力结构形态中得到认识,监察委员会是人民代表大会制下的国家监察机关,人民代表大会监督监察委员会,是人民代表大会制度民主集中制原则的应有逻辑。

   (一)人民代表大会制度的权力结构形态

   人民代表大会制度是结合中国的历史条件,党领导人民创立的,是适合中国国情的政权组织形式,是我国人民民主制度的基础。人民代表大会制度自1954年中华人民共和国首部宪法中得到确认,一直是我国基本的政治制度。人民代表大会制度“保证了国家权力存在形态与人民意志的统一,体现了‘高度的人民民主和集中’”。(12)

   人民代表大会制度是以人民代表大会的权力中心地位和民主集中制原则建立起来的。“民主集中制原则在理论上确认了国家权力的不可分割性和集中性,民主集中制也有其自身语境,即必须以人民主权为前提,并以‘谁产生谁’逻辑链条上的‘监督—负责’关系为要旨。”(13)在人民代表大会制度的权力结构形态中,全国人民代表大会是具有最高权能性质的国家机关,代表人民集中行使最高权力,其他国家机关由人大产生,对人大负责受人大监督。国家的行政权、监察权、审判权、检察权、军事权、国家元首权,都是从全国人民代表大会的最高权力中派生出来的。

   人民代表大会与其他国家机关的关系,是上下关系、主从关系、监督和被监督的关系。蔡定剑教授分析指出:在各级政权机关中,人民代表大会与其他国家机关是主从关系、监督与被监督关系,这些关系表现为:在组织上,其他国家机关,即行政、检察、审判和军事机关都由人民代表大会及其常委会选举、任命产生。在工作上,其他国家机关向人民代表大会及其常委会负责。每年定期向人民代表大会报告工作,并经常就某方面、某部门的工作向人大常委会报告或向有关专门委员会汇报。在行为上,人民代表大会及其常委会对执行机关的行为实施全面的监督。监督法律法规的执行和人民代表大会及其常委会的决议、决定执行情况,监督它们的工作,监督国家和地方领导人履行职责、守法廉政情况。对执行机关及其领导人的违法、滥用职权和失职行为提出质询、调查,直至罢免、撤职。可见,在人民代表大会与其他国家机关的关系上,人民代表大会的地位是绝对的,其他国家机关服从人民代表大会,其权力不得超越和凌驾于人民代表大会之上。(14)

   (二)监察委员会置身于人民代表大会的监督体制中

   2018年修宪的一个重要内容,就是在国家机构体系中,增设监察委员会。监察委员会成为由人大产生、对人大负责、受人大监督的“一府一委两院”中的“一委”。从向人民代表大会负责的“一府两院”,到向人民代表大会负责的“一府一委两院”,是我国宪法的重大修改,是国家权力结构体系的重大调整,是人民代表大会制的重要发展。

   人民代表大会的职权总体上可分为决定性权力和保障性权力。其他国家机关的职权虽有行政权、监察权、检察权、审判权、军事权之分,但总体上可归类为执行权。立法权是人民代表大会的最典型的决定性权力,直接约束其他国家机关。监督权是人民代表大会的保障性权力,人民代表大会依宪法、法律监督保障其他国家机关正确行使各自的职权。“人民代表大会的其他职权本质上是一项决定性权力,监督权则是一种保障性权力。两者相辅相成,使人民代表大会成为完整的国家权力机关。正是由于我国人民代表大会具有广泛的监督权,人民代表大会与其他国家机关构成监督与被监督的关系,使人民代表大会具有国家权力机关性质的重要标志。”(15)

   基于民主集中制的原则,监察委员会由人民代表大会产生,向人民代表大会负责,受人民代表大会监督。人民代表大会监督由人民代表大会产生的各国家机关,从本质上来看,人民代表大会是代表人民对各国家机关进行监督。监察委员会既不是行政机关,也不是司法机关,是党和国家的自我监督机关,是政治机关。但是,监察委员会依然是人民代表大会制下的国家监察机关,是人民代表大会监督下的国家监察机关。在实行人民代表大会制的中国,不存在不受人民代表大会监督的国家机关。中国特色监察权的问世,监察委员会的设立,目的是要建立集中统一、权威有效的反腐体制,而不是要形成一个超级的不受人民代表大会控制的国家机关和国家权力。

   基于民主集中制的原则,人民代表大会具有天然的政治优势地位,“一府一委两院”无例外地在人民代表大会的监督之下。监督与负责是一个事务的两个方面,“一府一委两院”向人大负责,必然要求人大监督“一府一委两院”,人大对“一府一委两院”的监督都应该是实质性的监督。人民代表大会对监察机关的监督,并不意味着人民代表大会可以直接干预监察机关的监察活动。即便是作为国家最高权力机关的全国人民代表大会,也不可逾越其宪定化的权力边界,不可充当监察机关的上级机关,直接介入个案的监察活动中去。

   (三)人民代表大会监督“一府一委两院”的共性考量

   任喜荣教授对人民代表大会的监督权从内在结构上划分为:信息获得权、调查权、救济权、提议(案)权和制裁权。信息获得权是指人大为行使监督职能通过各种渠道、采取多种方式获得信息的权力。这些信息不仅包括“一府一委两院”主动向公众或人大公开的信息,也包括“一府一委两院”不能或不愿向公众或人大公开的信息。调查权是指人大为行使监督职能而对有关国家机关及组织依法独立进行调查并不受干预的权力。人大调查权的行使方式分为特定问题调查与执法检查。提议(案)权是指人大代表就自己所关心的社会问题,认为有必要由人大采取行动,按照法定程序向人大及其常委会提出动议的权力。救济权是指各级人大及其代表为个人及其他社会组织的权利损害提供救济的权力。制裁权是指人大及其常委会对监督对象违法或失职行为的运用制裁手段的处置权,这些制裁手段主要有:罢免、撤职、免职、接受辞职、撤销。(16)上述对人大监督权的划分,有助于对人大监督权的深刻认识。但是,上述人大监督权中的提议(案)权,属于人大代表的个人职权,不宜列入人大监督权中。而人大在监督工作中行使的审议权(包括对其他国家机关工作报告的审议和相关人大代表动议的审议),应该列入人大监督权中。在人大立法过程中行使的审议权,属于立法权的范畴,在人大监督“一府一委两院”中行使的审议权,则属于监督权的范畴。从人大监督权的权力结构上分类出的信息获得权、调查权、审议权、救济权、制裁权,分别具有内在的独立性,应当无例外地运用于对“一府一委两院”的监督中。关于人大监督“一府一委两院”的共性,还可以作以下具体的探讨。

   首先,基于人大监督的共性考量,应该考量人大行使监督权应遵循的基本原则。人民代表大会监督“一府一委两院”,必须遵循一些共同的原则。任喜荣教授将这些原则概括为:依法监督原则、职权分工原则、尊重和保障人权原则、公开原则、集体行使监督权原则。依法监督原则,即各级人民代表大会及其常委会监督“一府一委两院”均要以宪法法律为依据。职权分工原则,即在保证权力机关统一行使国家最高权力的前提下,尊重各国家机关的权力分工。人民代表大会行使监督权时,不得侵犯或代替“一府一委两院”的职权,要预防和制止“一府一委两院”之间的越权行为。尊重和保障人权原则,即人民代表大会监督“一府一委两院”应当坚持尊重和保障人权这一宪法的核心价值和工作目标。公开原则,即人民代表大会监督“一府一委两院”,本质上是代表人民对“一府一委两院”行使监督权,应当在遵守国家保密法的前提下,对社会公开。集体行使监督职权原则,即人大主要通过会议形式,按照“多数决原则”和“集体负责制原则”,依照法定程序,集体行使职权,集体决定问题。(17)

   其次,基于人大监督的共性考量,应当考量《监督法》对各级人民代表大会常委会监督“一府一委两院”的全面适用。相对于人民代表大会而言,“一府一委两院”是平行的,各机关均对人民代表大会负责,受人民代表大会监督。因此,《监督法》的监督对象只包括“一府两院”而不包括“一委”,在逻辑和情理上都是说不通的。当然,目前的情况是《监督法》的内容已经远远不能满足各级人民代表大会常委会监督“一府一委两院”的需要了。现行《监督法》中各级人大常委会对“一府两院”的监督,基本上都是从人大常委会监督政府的角度设计的,完全没有考虑法院和检察院工作的特殊性,更没有能顾及监察委员会工作的特殊性。因此,在现行《监督法》不变的情况下,将人大常委会对“一府两院”的监督程序和监督方式直接推广到对监察委员会的监督上,是不现实和不可行的。

   第三,基于人大监督的共性考量,还应当考量人民代表大会监督“一府一委两院”共同适用的基本监督形式。人民代表大会监督“一府一委两院”的基本形式,散见于《宪法》《地方组织法》《监察法》《监督法》《全国人大议事规则》等。综合起来看,人民代表大会监督“一府一委两院”可以普遍适用的方式,应该包括:听取和审议工作报告、组织执法检查、规范性文件备案审查、成立特定问题调查委员会进行特别调查、对相关国家机关工作中的有关问题提出询问或者质询。

   《监察法》中关于人民代表大会监督监察委员会的形式只包括:听取和审议专项工作报告、组织执法检查、对监察委员会工作中的有关问题提出询问和质询。但是,从人民代表大会监督“一府一委两院”共同适用的监督形式来看,还应该包括:听取和审议全面工作报告、规范性文件备案审查和成立特别调查委员会进行特别调查。

   向人民代表大会作全面工作报告,是“一府一委两院”向人民代表大会负责的必要形式。《监察法》并未规定监察委员会应当向人民代表大会作全面工作报告。莫纪宏教授曾经不支持监察委员会对人大报告工作,“如果让监察委员会向同级人大报告工作,就面临作为监察监督对象的部分人大代表出于自身利害关系考虑而利用否决权来否定监察委员会行使国家监察权的情形,这就形成了监察委员会的监察权与人大的监督权之间的相互制约,可能引发极其严重的政治后果,干扰中国特色监察权的有效运行”。(18)这种担心其实是不必要的。人民代表大会是通过会议和多数表决来行使权力的,作为监察监督对象的部分人大代表出于自身利益关系考虑而在审议工作报告时利用否决权来否定监察委员会行使国家监察权,实际上是很难实现的。我们应当对绝大多数的人大代表保持足够的政治信任。即便有少数人企图在人大审议监察委员会的工作报告时公报私仇,这在人民代表大会的多数表决机制里注定也是要落空的。

   监察工作与行政工作相似,有整体性和计划性的特征,审议工作报告有利于对监察工作的有效监督。监察委员会向人大负责就应该向人大进行全面的、不间断的负责,向人大作工作报告应该是就监察委员会的工作作全面工作报告,仅仅向人大作专项工作报告是不够的。由于反腐体制改革后,要求监察委员会实行监察全覆盖,因此,监察委员会的监察对象范围很广,监察工作的深度和力度也是空前的,监察委员会的监察工作将影响到国家和地方事务的方方面面,因此,人民代表大会只有通过审议监察委员会的全面工作报告,才能够全面了解监察委员会的监察工作和自身建设,才能够有效地开展对监察委员会的工作监督和工作支持。

人民代表大会调查权的行使有多种方式。《宪法》《地方组织法》《监督法》均有关于人民代表大会成立特别调查委员会行使调查权的问题。从根本上说,调查权是人大监督权的核心组成部分,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《东方法学》2020年第3期
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