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黄小虎:探寻土地使用制度改革的历史方位

更新时间:2020-11-07 10:25:34
作者: 黄小虎  
更加复杂。有的是企业向集体缴纳土地使用费,有的是集体以土地使用权参股,或以各种方式分享企业的利益,这些做法,本质上都是向企业收取地租,有偿使用土地。但是也有一些农村集体,出于安排剩余劳动力就业或某些非经济因素的考虑,允许企业无偿使用土地。

   以上,大体是80年代至90年代中期的情况。90年代中期开始,乡镇企业逐步实施改制,建立现代企业制度。通过拍卖、兼并、重组、资产量化等方式,中小型企业转为股份合作企业、合伙企业或私营企业,比较大的企业转为有限责任公司、股份有限公司或企业集团。改制,使原来集体投资的企业,割断了与母体的脐带,成为独立的企业法人。企业与原集体组织之间经济联系的主要表现,一是股权关系中有集体股或村民股,二是土地使用关系与私营企业、外资企业一样,明确了有偿使用制度。

   事实表明,乡镇企业的发展,同时也是集体建设用地市场的发展。其影响所及,已经不仅仅是农村内部了。

   “1978年,全国有建制镇约3000个,1985年增加为6600个,1998年达到1.9万个。大量新增加的小城镇,主要是乡镇企业发展的积聚效应带动起来的,也可以说是在集体建设用地市场基础上形成的。在经济发达地区,特别是“珠三角”和“长三角”等地区,乡镇企业的崛起,还促成了一批新兴的大、中城市。例如广东省东莞市,原隶属于惠阳地区,是典型的农业县。改革开放前,县城的建成区面积只有5平方公里。1978年开办了全国第一家来料加工企业之后,以“三来一补”加工贸易为主的乡镇企业迅猛发展,城市的规模也不断扩大。1985年撤县建市,1988年进一步升格为地级市。现在东莞市建成区面积约600平方公里,全市常住人口830余万,当年的小县城已经变为名符其实的特大城市了。该市市区里至今有70%的土地仍然属于集体所有,因此可以说,这是一个在集体土地上生长起来的大城市。“珠三角”的南海、顺德、佛山等,大体都是这样发展起来的。“长三角”和其他经济发达地区的不少城市,也不无类似的经历。”(节选自黄小虎:“城乡统一的建设用地市场研究”,《上海国土资源》2015年2期)

   我们说家庭联产承包,是中国农民改革农地使用制度的伟大创造。我们同样可以认为,乡镇企业异军突起,也是农村土地使用制度的重大改革。集体建设用地市场的形成和发展,助推了国家工业化和城市化的进程,这也是中国农民的伟大贡献。

   乡镇企业的兴起,受到社会的广泛关注,几十年间,相关的调查、研究、研讨、论文、专著,浩如烟海,方方面面都有深入研究。但关于乡镇企业的土地使用制度问题,关注的人比较少,缺乏有权威、有深度、高层次的理论概括和总结。因此,对集体建设用地进入市场的意义与作用,始终未在全社会形成广泛共识,最终也就没有能够像农地制度改革那样,转化为国家的政策和法律。后来还遭到法律禁止,以至我们在这个问题上,走了一段弯路,付出不小代价。

   走弯路、付代价,也是历史的必然。乡镇企业属于以工业为主的非农产业,除了农产品加工业以外,其主要的经济联系已不在农村,而在城市,并且无论产供销还是人财物,都与城市的同类企业处于竞争关系。早期的乡镇企业能够大发展,一是城市改革起步晚,很多企业受计划体制束缚,不能灵活适应市场需要,但乡镇企业却是天生的市场派。二是政府的大力支持,那时各级政府都设立乡镇企业管理局,协调各方支持企业发展,帮助解决资金、技术、人才等困难,还在税收方面给予不小的优惠。

   但是,随着改革不断深化,开放不断扩大,城市企业的活力日益增强,使地处农村的一些先天不足,愈加显现,例如基础设施差,交通、通讯不便,污染治理困难等,许多乡镇企业因而逐渐丧失了竞争优势。地方政府也普遍调整工作重心,更多关注城市发展,对乡镇企业的扶持力度,均有程度不同的减弱。开发区、城市新区建设,吸引了不少原在农村的私营企业和外资企业迁入,甚至有些集体投资创办的企业,也在改制以后离开农村。渐渐地,乡镇企业风光不再,而城市企业发展得风生水起,取代前者步入历史舞台的聚光灯下。

   恰在此刻,1996年颁布1997年实施了《乡镇企业法》。该法有两点值得关注,一是对乡镇企业做了新的界定,只有建在乡村,并且主要由集体经济组织投资或控股的企业,才属于乡镇企业,其含义与过去的社队企业差不多了。按照这个规定,私营企业、外资企业即使开办在农村,也不能算是乡镇企业了。这里隐含的逻辑是,城市里有工业区、开发区、高新区、新区等等,可以容纳你们,农村那块地方,还是留给集体办的企业吧;二是关于乡镇企业用地,强调必须符合规划,必须按土地管理法规定,办理相应的审批手续等,但是对于有偿还是无偿使用土地,却并没有给出明确的说法,反映了立法决策的犹疑慎重。而对于农村集体建设用地使用制度改革,对于已经广泛存在的集体建设用地市场而言,却无异于浇了一盆冷水。

   《乡镇企业法》的这两条,对于1998年修订、1999年实施的《土地管理法》,产生了重大影响。后者不仅继承了前者这两条的精神,而且又向前推进了一步。《乡镇企业法》规定,除了集体投资控股的企业以外,其他企业都不是乡镇企业,《土地管理法》据此延伸规定,除了乡镇企业、农民建房等可以使用农村土地,其他任何主体,都不能使用农村土地。“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”(43条)。《乡镇企业法》对于使用农村集体建设用地,是有偿还是无偿,没有明确规定,《土地管理法》则明确规定,“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”(63条)。这就不仅是泼冷水,而是彻底封杀了。

   这样做的结果,第一,集体和农民凭借自己的土地财产权利,自主参与工业化、城市化进程的道路,被切断了。当年“珠三角”、“长三角”农村发展的时候,内地经济落后,没有条件,后来许多地方有条件,法律却不允许了。农民要么等着政府征地,要么只能出去打工。第二,各项建设只许使用国有土地,为行政权力侵犯农民的土地财产,打开了方便之门。结果导致,较长时期内,土地问题引发的农民与政府的矛盾日益增多、尖锐,严重削弱了工农联盟这个我们党的重要执政基础,恶化了党群关系、干群关系。第三,由于征用农民的土地成本低,差不多所有的城市都是“摊大饼”,外延扩张。更有相当数量属于无序发展、失去控制,资源浪费严重,生态环境日趋恶化。第四,城市漂亮了、扩大了,农民落户依然困难,大量“两栖人”在城乡间流动,引发诸如“留守儿童”、“留守老人”等许多社会问题。

   党中央及时发现问题,进入21世纪以后,几乎每年都提出,要改革征地制度,要探索集体建设用地进入市场的办法。在中央精神鼓励下,一些靠乡镇企业发展起来的省如广东,还出台了农村集体建设用地进入市场的管理办法。作为地方的行政法规,与国家法律的立法精神背道而驰,在新中国立法史上比较罕见。这既反映了广东省委的政治担当,也表明了党中央的统筹兼顾和深谋远虑。2008年,党的十七届三中全会决定明确提出,要逐步建立城乡统一的建设用地市场。党的十八大以后,中央进一步加大了这方面的工作力度。十八届三中全会决定,在重申建立城乡统一的土地市场之外,又提出自然资源的管理,要把所有者与管理者分开。习近平总书记亲任中央综合改革领导小组组长,下大力气直接推动这方面的改革,确定33个地区,作为农村土地使用制度综合改革试点,13个地区进行集体建设用地建设租赁住房的专项试点,宣布政府不再垄断土地供应等。

   到2019年,国家又对《土地管理法》做出重大修改,明确集体经营性建设用地的使用权,可以出租、出让、转让、互换、出资、赠与、抵押等方式进入市场。至此,农村集体建设用地的改革,经历了一轮历史的否定之否定,这个中国农民的伟大创造,终于得到了国家法律、制度的认可。

   再次修改《土地管理法》只是一个新的开始 ,由于多年发展形成的惯性,新规的实行,会有一个不一定十分顺利的过程 。况且,这个新法仍然带有某种过渡性,将来还会有进一步的修改。但其全局性的积极作用,已经显现。例如,农业农村部已经在考虑修改《乡镇企业法》,要把乡镇企业改称为乡村企业。乡村企业是指开办在农村,主要从事与现代农业、农产品加工、新农村建设相关产业的企业,但是资金来源,不再限于集体投资为主了,而是鼓励城市资本下乡,鼓励投资多元化(参见互联网载农业农村部:《对十三届全国人大三次会议第6845号建议的答复》)。显然,这里边有与《土地管理法》相衔接的考虑,多元投资主体,使用集体建设用地,必然会采用有偿使用方式,进入土地市场。乡镇企业未来的变化,可以从中显露端倪。今后,类似的连锁变化,还会陆续发生。

  

   四、土地管理改革

   改革开放初期,土地的使用由各地方政府分散管理。好处是能及时满足经济决策的需要,建设项目启动快。但弊端也很明显,土地利用缺乏节制,耕地占用失去控制,伴随经济发展,问题越来越严重。计划经济体制下,非农建设占用耕地,主要是国家项目,改革开放以后,乡镇企业成了一个重点。据六五计划(1980—1985)期间调查,全部耕地占用中,乡镇企业占20—25%,农民建房占30—35%。六五期间,年均占用耕地737万亩,1985年一年就占了1500万亩。(参见黄小虎:“保护耕地,刻不容缓”,《红旗》1987年19期)这个趋势引起党和政府高度重视,于1986年成立国家土地管理局,统一全国的土地行政管理。

   从1986年到现在,土地管理系统主要做两件事,一是耕地保护,二是土地使用制度改革。耕地保护问题,需要另有专门研究,本文不拟过多涉及。

   1988年宪法修正案对1982年宪法做了若干修订,明确了“土地的使用权可以依照法律的规定转让。” 转让,可以是无偿划拨,也可以是有偿即进入市场。这时候的实际情况是, 农地的使用权转让,通过实行家庭联产承包责任制,已经取得成功,虽然农地承包法尚未出台,但实际上是制度化了,经营权转让市场也进入萌芽状态。这方面的工作,一直主要由农口负责。至于农村集体建设用地,使用权有偿转让市场客观上业已形成,虽未获得制度认可,也未遭制度否定。在行政管理的部门归属方面,长期处于模糊状态,村级组织、乡镇政府、农口、乡镇企业局多头牵扯其中。而城市国有建设用地的使用权转让,当时仍然是实行无偿划拨,一般由城建系统具体负责。国家土地管理系统成立以后,先抓了城镇国有建设用地有偿使用制度改革,进入21世纪以后,才对农村集体建设用地加以规范。

   80年代中后期,国家土地管理局在一些城市,开展国有土地有偿使用改革试点,以试点经验为基础,拟定了 《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》,经国务院讨论通过,于1990年5月19日作为国务院令第55号,发布实施。该条例要求各省级政府,选择条件成熟的城镇先行试点。但由于计划经济体制下,土地无偿划拨使用的惯性作用巨大,条例实施得并不顺利。在90年代将近10年时间里,国家土地管理局几乎是逐一省、逐一市地做工作,说服动员各地落实55号令。付出巨大努力,也未能在全国全面建立起城市土地有偿使用制度。

转机发生在1998年。第一,这一年政府机构改革,成立国土资源部,土地管理的级别升格了。第二,新成立的国土部,立即开展修订土地管理法的相关工作,8月29日人大常委会通过修订,并发布了新版土地管理法。新法规定,“国家依法实行国有土地有偿使用制度”,与55号令相比,不是试点,而是普遍实行,法律层次也大不一样了。第三,地方政府相继换届,新上来的各级领导,多无计划经济体制的主政经历,历史包袱较轻。因此,在1999年实施新法以后,大约2年左右,城镇国有土地有偿使用制度,很快就在全国全面确立了(极少数地方迟缓了1—2年)。(点击此处阅读下一页)


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