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赵雅婷:大变局下的欧盟对非洲新战略探析

更新时间:2020-11-02 00:42:49
作者: 赵雅婷  
此次对非新战略也反映出欧盟对规范性外交的直接追求下降,转而关注解决自身问题。未来欧盟附加政治条件的行为将变得更加隐蔽。

   欧盟对非洲新战略的问题与局限

   欧盟对非洲新战略充分反映出百年变局下欧盟为克服身份困境、维持国际影响所作出的巨大调整与努力。然而,该战略依然存在诸多问题与局限。

   第一,非洲新战略虽展现了政治雄心,但几乎每一项合作领域都存在问题,诸多目标缺乏明确且有资金支持的行动。欧盟对非洲新战略明确了欧非双方的共同利益,包括发展绿色经济、改善商业环境、推进教育等八项内容,几乎覆盖了双边关系的各个领域。新战略看似宏大而美好,实则存在诸多隐患。例如,绿色转型在欧盟内部便引起了较大争议(波兰等对传统能源产业依赖较强的国家对此表示抵制),而且鉴于非洲正处于工业化起步阶段,绿色经济并非当前迫切需求,该议题恐长期停留在文件共识层面;数字转型合作缺乏明确的计划,弱势群体获得数字化服务的权利无法保障,同时在非洲快速推行电子政务合作也是不切实际的;通过私人领域的投资以促进增长和就业的举措存在困难,非洲最不发达国家(LDCs)几乎无法募集到所需资金。同时,饱受诟病的分区域经济伙伴协定(EPAs)推进困难,面对非洲大陆自贸区(AfCFTA)的成立,欧盟对非贸易合作亟须新的突破。此外,新战略最大的问题是欧元区整体经济疲软以及英国“脱欧”带来100亿欧元的资金缺口使欧盟2021—2027的多年度财政框架(MFF)谈判存在较大分歧,对非相关政策与行动必将受到资金短缺的影响。

   第二,非洲新战略提出的合作与行动以欧洲为中心,忽略了非洲国家的差异性,并且对非盟与成员国关系的认知存在偏差,欧非双边合作难有实质进展。对非政策的欧洲中心主义,一方面,体现在欧盟提出的五项优先合作领域对内为配合欧委会新政,对外则为维护欧盟利益,对非洲的需求和利益并没有深入思考,也没有顾及非盟54个成员国巨大的差异性。提出绿色转型合作是为配合欧盟计划到2050年成为第一个实现“碳中和”的大陆;提出数字化转型、可持续增长与就业则为助推欧盟引领行业标准,带动经济增长,以市场力量继续推行欧盟规范;而安全和移民问题则关乎欧洲大陆的稳定。以上种种都没有提及非洲国家间的发展差异。另一方面,欧盟在处理对非关系中,以欧洲中心主义审视非洲,对非洲的认知存在偏差与误区。尽管欧盟和非盟的结构看起来相似,但欧洲和非洲一体化的发展方式却存在本质差异。非洲一体化从根本上建立在进行协商的政府间逻辑基础上,因此非盟的决议在实施中需协调成员国的优先事项与次区域动态。而欧洲更习惯于这样理解:非盟是得到非洲国家授权的超国家组织,会根据已签署的协议直接代表非洲开展行动。认知偏差导致欧非伙伴关系设定的诸多合作目标难以得到有效落实。在非洲新战略中,欧盟依然更倾向于同非盟建立合作关系,对于非盟及其成员国之间的利益差异问题没有提出解决办法。

   第三,非洲新战略仍努力维护西方模式,“真正平等伙伴关系”难以实现。此次欧盟调整对非战略并反复强调非洲的重要性,确实为欧非关系带来了新内容与新契机。但归根结底,政策的实质依然是维护西方模式对非洲的影响。对非关系中的西方模式建立在官方发展援助体系与西方价值体系基础之上。多年来,欧盟通过带有政治导向的发展援助,控制着非洲国家的公共服务领域,并影响着受援国政策的制定,还在西方价值观下培养了一批非洲的政治精英,增强了欧盟的软实力。尽管近几年政治导向的重要性下降,但其背后所代表的欧洲规范、价值以及模式并不会被欧盟轻易放弃。冯德莱恩提出“技术主权”概念,认为这是欧洲必须具有的能力,即必须根据自己的价值观并遵守自己的规则来做出自己的选择。在非洲新战略中,欧盟试图通过以技术优势制定国际行业标准,通过与非洲进行数字化转型合作继续输出欧盟的规范与价值。由此可见,欧盟对非政策的核心思想并没有发生本质变化,发展欧非伙伴关系仍要在欧盟主导之下。在当前欧非实力依旧悬殊的情况下,欧盟提出的“真正平等伙伴”无从谈起,新战略的效果将大打折扣。

   自2014年欧非峰会以来,欧盟对人权、民主和良治等政治导向的强调便开始弱化,到2017年峰会更是将人权和民主等隐藏在和平、安全与良治的合作框架下。图为2017年11月30日,在科特迪瓦阿比让,时任欧盟委员会主席容克(右一)、非盟轮值主席、几内亚总统孔戴(右二)、欧洲理事会主席图斯克(左二)与非盟委员会主席法基(左一)出席欧非峰会闭幕后 的新闻发布会。(图片来源:新华社)

   欧非关系的前景展望

   冯德莱恩领导的欧委会凭借其“地缘政治野心”,试图将欧盟定位为多边领域的领导者,并建立必要的政策工具,更加公开地捍卫欧洲利益。新的定位与外交也意味着欧盟正在寻找盟友,并寻求巩固已经建立的伙伴关系。发展同非盟及其成员国的伙伴关系就包括在其中。当前欧盟已推出全新对非战略,未来欧非关系将呈现如下发展趋势。

   一是针对欧盟提出的五大合作领域,欧非在贸易投资与和平安全方面的合作将进一步深化。在贸易投资和就业领域,双方在增加对非投资、开展贸易、促进就业与可持续发展方面有共同利益。冯德莱恩支持非洲大陆自贸区建设,希望达成欧非大陆之间的自由贸易协定。此外,欧非在经贸投资领域都有较强的政治合作意愿。除了促进非洲自贸区的发展,从根源上协助解决移民问题外,欧盟还可以在同其他域外大国的竞争中争取筹码。4月24日,欧盟外交和安全政策高级代表何塞·博雷利发表了题为《后疫情时代的世界已经到来》的文章,其中明确提出了对当前欧盟及其成员国依赖中国制造而引发的担忧。他指出应重新配置生产活动,促进供应来源多样化,并缩短供应距离。欧盟可能向非洲转移更多相关产业链,推动欧非经贸合作的进一步发展。和平与安全一直是欧非合作的重点领域。欧盟支持非盟和平与安全架构建设,通过非洲和平基金(APF)促进非洲和平与稳定,并取得了一定成效。非盟“2063年议程”第一个十年计划中,“消弭枪声(Silencingthe Guns)”是2020年的紧要议题。欧非双方有较强的政治意愿推进合作。

   二是移民问题将是影响未来欧非关系的重要议题,但在近期达成共识的可能性较低。移民问题在欧非关系中的话语从“移民—发展”向“移民—安全”关联转变。双方虽均认同议题的紧迫性与重要性,但存在严重分歧。欧盟意在制定更加严格的移民管控条款,利用援助条件与经济投资等方式促使非洲国家加强边境管控,并接收欧盟遣返的非法移民。此举遭到非洲国家的强烈反对,他们希望欧盟提供更多的援助并拿出切实的举措推动真正意义上的发展,从而在根源上解决移民问题。未来欧盟和非洲需要将短期管控转变为长期合作以共同应对移民问题,并就正常人员流动与非法移民等问题实行分类处理与解决。然而,欧非双方必将在移民问题上存在长期博弈。

   三是受新冠肺炎疫情冲击,欧盟在非影响力或将下降,欧非关系的不确定性增强。非洲新战略是新冠肺炎疫情全球大流行之前欧盟发布的最后一个外交战略文件。当前疫情全球蔓延将使欧非关系发生变化。首先,新冠肺炎疫情使欧盟的行动能力遭到空前质疑与挑战,这将间接削弱欧盟在非洲的影响力。目前,非洲呼吁国际社会提供1000亿美元的经济救助计划,并适当减免其债务。欧盟于4月8日决定将32.5亿指定用途的欧元投入非洲(撒哈拉以南非洲20.6亿、北非11.9亿),欧洲可持续发展基金(EFSD)将提供14.2亿欧元贷款。这些资金均来自欧盟本年度已有预算,且附加了诸多限制条件,与非洲的需求仍有较大差距,这将使非洲进一步降低对欧盟的期待。其次,2020年度全球经济陷入衰退,欧盟各项预算将进一步减少,非洲新战略将更加缺乏资金支持。面对欧盟的抗疫表现与自顾不暇,非洲将更加独立自主,以减少对西方的依赖,欧非双边关系的不确定性也将增加。再次,公共卫生和数字化转型间的合作将注入新动力。非洲新战略中对公共卫生的关注较少,目前的合作主要为抗击疫情。如发展长远伙伴关系,该议题应占据更加重要的位置。在数字经济方面,新冠肺炎疫情带来的生活方式改变预示着未来数字化转型有广阔市场,加之非洲有庞大的年轻人口,双方在该领域的合作需求将增加。

   总之,面对国际大变局带来的内外压力,欧盟重新进行身份定位,决心追求“欧洲主权”。为适应这一身份变化,欧盟提升对非关注度,发布对非洲新战略,以期在新形势下深化欧非伙伴关系,扩大在非洲的地缘政治影响力。非洲新战略继续关注贸易投资、安全、治理以及移民等传统领域,新增绿色转型与数字化转型,并将其作为未来伙伴关系的合作重点。在对非洲新战略指引下,欧盟将与非盟及其成员国进行协商与谈判,争取在新一届欧非峰会中发布联合声明。毋庸讳言,未来非洲在欧盟对外战略中将占据更加重要的地位,欧盟亦将运用市场力量与技术优势坚定地维护西方模式,扩展在非洲的软实力。然而,受新冠肺炎疫情影响,欧盟在非洲的投入或将下降,欧非双边关系的前景将面临新的不确定性。

  

  


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《当代世界》2020年第8期
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