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许耀桐:制度、治理和现代化:若干重要概念术语阐释

更新时间:2020-11-02 00:13:21
作者: 许耀桐 (进入专栏)  
形成了完善的和优越的参与制度、协商制度、决策制度和监督制度。

   3.国家治理体系。国家治理体系是对国家制度组织实施与运作的系统,惟有通过它才能把国家制度的优势转化为治理效能。习近平指出:“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系,包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排,也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”⑨由此可见,国家治理体系首先需要一整套的国家制度,换言之,在国家治理体系中,国家制度是一个现成的前提、必备的条件,国家制度是实行国家治理的核心,国家治理是国家制度的保障。正因为这样,在党的十九届四中全会的《决定》中,多次把国家治理体系同国家制度连在一起,如“我国国家制度和国家治理体系具有多方面的显著优势”“完善和发展我国国家制度和治理体系”等。其次,为了使国家制度得以实施、运转起来,还需要治理的组织机构,包括治理的组织者、参与者。第三,还需要治理的方法和一定的运行机制。最后,还需要治理的技术支撑,如采取高科技、信息化和智能化的互联网、物联网、大数据、云计算,以及运用数字政府、智慧政府的技术手段。

   这里需要说明的是,前已述及的“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”总体目标这两句话,第一句话中包含的“国家制度”,主要是指国家制度本身需要进行不断的建立、发展,使之更加完善、成型,它是关于制度的建设工作的,是制度订立。而第二句话中处在国家治理体系里的国家制度,并不是关于制度本身如何订立、完善的问题,而是指使用现成、现行的国家制度问题。换言之,是如何把制度用好的制度使用问题。由此可知,总体目标两句话中都有“国家制度”,但涵义有所区别。

   概言之,国家治理体系就是由治理依据现行的国家制度、治理的组织机构、治理的方法和运行机制、治理的技术支撑手段这四大要素构成。国家治理体系的四大要素,也体现了治理的全过程。

   4.国家治理能力。治理能力主要指各级党政干部和治理者对于制度的执行力。习近平指出:“要更加注重治理能力建设,增强按制度办事、依法办事意识,善于运用制度和法律治理国家,把各方面制度优势转化为管理国家的效能,提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。”⑩他还指出:“国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力,包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”(11)这说明,国家治理能力主要就是执政党和干部的“科学执政、民主执政、依法执政”的能力与“管理社会各方面事务的能力”。从以上习近平提出的国家治理能力体系中,首先强调的是“按制度办事、依法办事”“善于运用制度和法律治理国家”的能力,这是总能力,是每一个领导者、治理者都要具备的。同时,要把这样的总能力,运用到改革、发展、稳定,内政、外交、国防,治党、治国、治军等九个方面去。总体来说,国家治理能力主要包含了三种水平和十种能力。

   为了增强执政党和领导者、治理者的“三个执政”的能力和“管理社会各方面事务的能力”的十种能力,《决定》提出了党的领导干部要拥有九项本领,即:学习本领、政治领导本领、改革创新本领、科学发展本领、依法执政本领、群众工作本领、狠抓落实本领、驾驭风险本领、斗争本领。

   5.系统治理、依法治理、综合治理、源头治理。实施国家治理必须讲究方法论,掌握正确的工作方法尤其重要。毛泽东在谈到工作方法时曾经生动地说道:“我们不但要提出任务,而且要解决完成任务的方法问题。我们的任务是过河,但是没有桥或没有船就不能过。不解决桥或船的问题,过河就是一句空话。不解决方法问题,任务也只是瞎说一顿。”(12)现在,党的十九届四中全会《决定》要求加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理,把我国制度优势更好转化为国家治理效能。《决定》提出的“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”,就是国家治理的四个主要的方法,是将治理的制度优势转化为治理效能的不可或缺的中介。

   系统治理,就是运用系统性的原则和方法进行治理。国家治理是一项复杂的系统工程,要求运用系统论、工程学的观点,去认识治理的各要素、各部分形成的结构,所处的层级,所产生的功能,以及它们之间互联互动的关系。着眼于系统治理,就要加强顶层设计,从上到下、统筹考虑、妥善处理国家治理在各领域、各层级、各方面的需求,进行系统性改革和系统性创新,获得治理的速度和效率。如果不讲治理的系统性,势必容易顾此失彼、乱了章法、陷入困境。

   依法治理,就是运用法治的原则和方法进行治理。依法治理是依法治国对治理实践的必然要求,是为了保证治理的各项工作都必须依法进行,实现国家治理的制度化、法治化。要提高各级党政干部重视运用法治思维和法治方式、发挥法治引领和推动作用的能力与水平。任何组织或个人都不得有超越宪法和法律的特权,绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。

   综合治理,就是多个组织部门联手、运用多种方法手段对某一领域或某一专项工作开展治理。例如,社会治安治理就需要综合治理,如果只靠政法公安部门,单纯运用惩罚手段,就很难取得整体效果,必须依靠法律、政治、经济、行政、教育、文化等多部门联合行动,也必须运用打击、防范、教育、管理、改造等多手段方能奏效。综合治理体现了事物固有的全局性、整体性特征。不谋全局者,不足谋一域,综合治理要求党政干部具有宽阔视野,注重治理的整体性;还要求各方面互相配合,坚持治理工作的整体推进和重点突破相结合。

   源头治理,就是对治理对象抓住其本源问题进行彻底的整治。通俗地说,源头治理就是要治本、不能只治标。例如,水的生态治理就需要源头治理,如果光进行中游、下游甚至末端治理,源头的污染没解决,流出来的水都是脏的,只做中游、下游和末端治理,无法使水变干净。治理水污染是这样,其他方面的治理更是如此,都要抓源头治理。

  

   三、关于现代化方面的概念术语

   1.现代化。现代化是指从农业社会转型为工业社会和信息社会,使农业社会所具有的典型特征逐渐转变为工业社会和信息社会所具有的典型特征。一般地说,在现代化过程中会发生十五个方面情况的显著转变并成为普遍化,这就是:从手工劳动转向机器操作或自动化操作,生产产品的千差万别转向标准和统一,自然经济转向商品经济和市场经济,社会人员的原地不动转向社会的自由流动,消息封闭和闭塞转向信息开放和传播,遵守习俗惯例转向遵守法律和规章制度,保守单一转向进步多元,乡村居住分散转向都市工作集中,闭关锁国、不相来往转向国际交流、互相合作,文盲无知转向知识教育,愚昧野蛮转向科学文明,社会由人治转向法治,政治由专制转向民主,公务由杂乱转向规范,行政由随意转向程序。这十五个方面的显著变化,可概括为“十五化”,即:机械化、标准化、信息化、科技化、市场化、社会化、国际化、城镇化、知识化、民主化、法治化、制度化、多元化、规范化、程序化。

   显而易见,人类从农业社会转型为工业社会和信息社会出现的“十五化”,就形成了前者和后者的鲜明对比。现代化的这“十五化”,是农业社会所不可能具备的,因此,这“十五化”就成为工业社会和信息社会的典型特征。这“十五化”也可以概括为经济现代化、政治现代化、文化现代化、社会现代化、人的现代化、国家治理体系和治理能力现代化(国家治理现代化)等方面。

   2.国家治理体系和治理能力现代化。2013年11月党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”。2019年10月,党的十九届四中全会再次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”。为什么两次全会都做出这样的强调呢?这是因为,中国特色社会主义建设的目的,就是要把我国全面建成社会主义现代化强国。国家治理体系和治理能力现代化,就是全面建成社会主义现代化强国的重要方面。

   那么,国家治理体系和治理能力现代化是属于什么性质的现代化呢?不可否认,现代化是一个庞大复杂的体系,现代化景象令人应接不暇。然而,现代化并非杂乱无章、捉摸不定。依据马克思主义的历史唯物论,现代化有着井然有序、清晰可见的结构层次,有着稳定的规律贯穿其间。马克思的历史唯物主义阐明了三个重要原理:第一,生产力决定生产关系,生产关系一定要适合生产力的现实状况;第二,经济基础决定上层建筑和思想文化意识形态,而经济基础不过是生产关系的所有制形式、交换形式和分配形式的总和;第三,生产关系、上层建筑和思想文化意识形态不是完全被动的、无为的,生产关系对于生产力、上层建筑和思想文化意识形态对于经济基础具有反作用,在一定的情况下起着决定性的作用。按照历史唯物主义的这三条原理,现代化的“十五化”实际上表现为三个层次的现代化:第一个层次是生产力的现代化,即生产领域的机械化、标准化、信息化、科技化;第二个层次是经济基础的现代化,主要是经济社会关系方面的经济交往和社会交往的市场化、社会化、国际化、城镇化、知识化;第三个层次是上层建筑和思想意识形态的现代化,即国家所涉及的经济、政治、文化、社会、生态、政党等诸方面进行治理的民主化、法治化、制度化、多元化、规范化、程序化。凡致力于建设现代化的国家,就要从三个层次大力推进现代化的发展。

   不难看出,现代化带来的十五个方面的广泛变化,并不都与处在上层建筑和意识形态领域的国家治理有着直接、密切的关联度。机械化、标准化、信息化、科技化这四个方面,主要属于生产力和劳动生产率的范畴层面。市场化、社会化、国际化、城镇化、知识化这五个方面,主要属于经济和社会发展的范畴层面。只有民主化、法治化、制度化、多元化、规范化、程序化这六个方面,才直接涉及到上层建筑以及意识形态的国家治理。因此,这“六化”构成国家治理体系和治理能力现代化的核心元素。国家治理体系和治理能力要实现现代化,就要求在治国理政中达到民主化、法治化、制度化、多元化、规范化、程序化。

   推进国家治理体系和治理能力现代化,是中国共产党自1978年开创了改革开放和“社会主义现代化建设”新时期以来所一贯强调的。邓小平明确地指出:“民主化和现代化一样,也要一步一步地前进”;要“使民主制度化、法律化”。(13)在国家治理体系和治理能力现代化问题上,习近平传承了邓小平的思想,更具体地指出:“实现党、国家、社会各项事务治理的制度化、规范化、程序化。”(14)

   推进国家治理体系和治理能力现代化的提出,使中国特色社会主义的国家治理与历史上传统的专制、人治的国家治理有了根本区别。同时,推进国家治理体系和治理能力现代化也使中国特色社会主义国家治理与西方国家治理有了明显区别,习近平指出:“我们治国理政的本根,就是中国共产党领导和社会主义制度。我们思想上必须十分明确,推进国家治理体系和治理能力现代化,绝不是西方化、资本主义化!”(15)当代西方国家的治理,由于滥用民主、自由,排斥任何的“中心”,无法形成有效的“集中”,造成了治理的低效率甚至无效率。而中国的国家治理体系和治理能力现代化,保证了迅速、有效地将国家制度的优势转化为国家治理的效能。

3.国家治理现代化。国家治理现代化的概念,源自于党的十八届三中全会和党的十九届四中全会提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”,是将其中的“国家治理体系”和“(国家)治理能力”简约化,提取了它们的公约数——“国家治理”并加上“现代化”而形成的。以这样简洁的方式,表达“国家治理体系和治理能力现代化”的意思是完全可取的。因此,国家治理现代化实际上就是国家治理体系和治理能力现代化的简化。这个概念现在得到了广泛的应用,习近平在有关讲话中也使用了这个概念。习近平在中共中央政治局2017年12月8日下午就实施国家大数据战略进行第二次集体学习时指出:“要运用大数据提升国家治理现代化水平。(点击此处阅读下一页)


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