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赵子尧:激活国家:历史制度主义视阈中的国家治理

更新时间:2020-10-24 10:35:54
作者: 赵子尧  
因此,至少早期的国家研究作品相对倾向于强调国家的高自主性,并认为自主性可运用于实现更好的治理。尤其是从历史上看,国家被资本和民粹俘获后,导致国家失败和社会矛盾的危机触目惊心且比比皆是,比如19世纪的英国、庇隆时期的阿根廷和20世纪90年代的俄罗斯。(16)同时,自主性国家形成的统合主义模式和发展型国家模式,在二战后取得的治理成就又格外引人注目,比如20世纪60年代以来的日本。自主性似乎因为这一治理绩效的反差性对比,而被视为后发国家在国家建构过程中实现自我救赎的灵丹妙药。但是,对国家自主性盲目乐观的张扬,却是以比较政治的方法掉入盖梯尔悖论为代价的。

   国家自主性指的是在政策制定层面国家独立于社会的自由度,是决策环节的。而绩效的实现,不能单靠决策,还要有政策的执行。执行的有效性往往不能依靠国家权力单边主义的揠苗助长来实现,而需有赖于与各种社会力量的协调互动,并不断获得社会支持。这些内容也就是国家能力所指向的东西,即在执行层面,国家通过社会达到其目的的能力。国家自主性和国家能力并不是一致的,国家权力分为专制性权力和基础性权力。前者指的是国家动用强制力(如警察、军队)来达到目的的能力,它以国家机器为基础;后者指的是国家通过与社会建立稳定的沟通渠道(如税务、金融系统)来达到目的的能力,它以国家与社会的持续互动为基础。(17)专制性权力可以不顾反抗实现其目的,但暴力只能解决一时的问题,很难维持长期的影响力。特别是像工业化这样的问题,是无法通过一时的努力就能达成的,更不能靠动用警察和军队来实现。与之相反,基础性权力的影响更持久有效。国家通过与社会的持续沟通、协商来聚合两方以达成国家目的。两种权力的区分告诉我们,国家自主性与国家能力有矛盾的一面:自主性越高,国家决策就越独立于社会,虽然社会很难在决策层面起重要作用,但政策的实现一定要通过社会。所以,社会可以在政策执行层面积极或消极地抵抗不利于它的政策,因此不能被社会认可的政策往往只能由专制性权力来推行,结果是很难持续的;相反,如果国家在决策层面就能够与社会沟通、协商和妥协,在执行层面上就可以比较顺利了,这意味着虽然国家的自主性降低,但换来的是国家能力的提高。国家能力与基础性权力是一致的。在借鉴迈克尔·曼研究的基础上,李强在对王绍光、胡鞍钢的评论中提出国家权力与国家能力的二分,前者指国家管辖的范围,后者指国家实际贯彻其意志的能力。这和福山在《构建国家》中的二分遥相呼应。(18)李强认为,对中国国家在国内究竟是强是弱的争执不清,正在于权力与能力未被清晰区分,中国政府由于其宽泛的管辖范围,仍是一个集权政府,但它通过地方和社会实现自身意志的能力却较为软弱。(19)在这一情形下,片面强调国家自主性的后果不会带来国家能力的提升,反而会进一步削弱国家能力,由于权力的自主不受约束,以强制实现自身的意志,可能在短期内比与社会进行协商沟通更能节约交易成本,并带来更光鲜的政府绩效。但这可能导致的是“权力的幻象”:更加迷信有了强权就能实现自身意志,即便短期内能创造“奇迹”,这对于国家建设和发展并不见得是件好事。

   随着世界资本主义本质的变化,国家能力的本质也在产生变化。国家对社会的渗透和资源汲取能力,是现代国家与传统农业国家的分界线,而国家的协调能力则是当代强国家能力的标志。(20)前者更多涉及国家直接从经济中获得资源,后者则更多是通过不断调整经济干预、加强与社会的合作来促进经济的发展,这在世界资本主义的发展越来越复杂的当下更是如此。同时,可以从东北亚“嵌入式自主性”的经验总结中汲取到更多比较视野中的智慧。“嵌入式自主性”将政府的自主性、与社会尤其是商业集团的联系放在了同等的位置上,自主性与外部联系缺一不可。只有前者,政策无法顺利推行;只有后者,政府可能沦为商业集团的逐利工具。(21)

   综上,国家治理能力内涵的演化,是以愈发强调国家与社会的互惠、沟通、合作、协调为方向的。“当今世界上有效能、成功的国家倾向于是强壮而有约束的国家。国家需要很灵活,但也要在一个以效率和规范为基础的政治框架里运作。国家需要强壮但不能强制。在制度上对政府强制力的限制……其实使国家变得更有能力与社会进行有效的互动。”(22)增强的基础性权力(即国家能力)并不必然地会增强或削弱个别的、专制的权力,但行之有效的基础性权力会增强集体性的国家权力。(23)由此,国家治理能力概念是对早期国家研究过度突出国家自主性的一个调和。

   四、后发国家现代化进程中国家治理的进路

   就国家主义范式的批判,对回答“如何认识后发国家现代化进程中国家复兴与国家主导的悖论”这一问题有启发性。其中的部分批判其实早已被国家主义研究者们意识并吸纳到研究中。下文将主要讨论对国家主义范式的四种批判,其中前两个批判在范式的发展中得到了有效的回应,后两个批判则是直指当下该范式仍无法很好解决的问题。

   (一)后发国家治理现代化进程中国家主义范式的批判

   首先,国际无政府状态和安全逻辑作为国家的自主性得以可能的逻辑预设,在理论界早已饱受争议。比如基欧汉和约瑟夫·奈的相互依赖理论就认为,国家间关系早已不是早年的霍布斯丛林,而以相互依赖为前提彼此合作,贸易优位于战争,经济逻辑优先于安全逻辑;温特也认为,国际无序源于国家对国际状态的认知理念,以及国家间相互影响的关系建构而成,它本身就能因理念和关系的改变而改变。而这一为早期国家研究者们共享的国际预设的脆弱性,早在20世纪80年代就已经被认识到。迈克尔·曼从国家的特殊属性出发,推出的自主性起源就是对过分强调韦伯和海因策国家观的一种修正。同时,国家能否成为独立行为者,很大程度上并非取决于作为国家的本体论属性,而是和历史、文化等因素紧密相关。

   其次,对自主性国家过于乐观。这一批判的火力对准的也是早期国家研究,当时更强调自主性国家的主导作用,且这种强调往往和普遍利益、国家理性等正面评价挂钩。在此类研究中,无论是先发还是后发国家,自主性国家往往致力于对抗特殊利益而追求普遍利益。因为,他们诉诸的多是国家理性对长远利益的洞察一类的本体论而非经验性说辞,以至于他们在对国家的乐观期待下进行的研究,往往使得他们对国家与社会互动的一些重要环节失察。比如克拉斯纳对美国自主性的考察就有以偏概全之嫌,以及对国家权力与国家能力区分认识的模糊不清。虽然这些问题都因国家权力和国家能力的区别,得到了比较清晰的认知而缓和,但国家能力本身在概念和操作指标上的模糊性,使得权力借能力之名扩张应引起我们的注意。

   再次,关于方法论上的批判。该范式侧重历史制度主义下的比较历史社会研究,更注重对历史和社会结构的框架探讨及对具体案例的描述分析。这可能导致以下问题:一方面,对事物复杂性的强调会忽视我们对其中规律性的认知,而这些复杂性又往往是建立在代表案例的有限、多用二手史料,以及在宏大叙事中对史料进行主观提炼乃至臆断的基础之上的。况且,当强调复杂的具体情境又缺乏明确衡量标准时,就很难推定变量间的因果关系。比如先前国家自主性就在未将国家能力纳入研究视野的情况下,被视作国家发展的重要原因。另一方面,缺乏能提供更强说服力的微观基础支持,我们谈国家能力和自主性,国家和社会都是大而化之的概念,它必然可以落实到具体担纲和执行的微观实体上,即特定的组织与个人。而在国家主义范式中,国家的微观担纲者很大程度上是理性官僚体系。但是,这个体系的决策形成机制是如何塑造国家利益的呢?

   最后,国家主义范式中,国家与社会的互动往往建立在两者界限清晰的基础上,但无论是理论还是实践中,两者是很难界分的,“互动”往往被“互渗”取代。国家包含“形象”和“实践”两部分,从形象上讲国家是一个自主的、占主导地位的一元整体,但从实践上讲,国家则是由不同分支松散地组织在一起的,国家机构内部各部分的界限,以及与外部社会的界限并不明确。(24)现代国家如何确保在即便任何街角都没有警察的情况下,每个国民都遵守规则呢?具体来说,就是在国家力量不在场乃至并不进行持续协调沟通的情况下,如何持久性地保证社会的服从并致力于国家目标呢?对这一问题的有效回答,必须综合制度主义和文化主义的视角。在制度主义视角下,个人的行为在现存制度所提供的可能性中常规化,即个人习惯于遵守某种制度路径,而这一制度路径不单来自一元化的国家供应,而是在国家和社会中的个人—群体之相互交往、改变的过程中产生的;而在文化主义的视角下,国家之所以获得人们的聚合性服从,在于社会中的个体对国家通过包括教育、仪式、传媒在内进行建构的主体叙事的认同。这种主体叙事一般是以公民身份将他们与国家联系起来,因此,即便是国家化的主体叙事,也建立在国家与社会共有互渗的基础上。此外,这种文化叙事是可争夺的,且叙事是多元性的,不同的叙事方式可能彼此渗透相互争夺。综上,国家和社会的界限往往不是在经济互动中那么清晰可辨,而是在制度的实际运转和文化中的互渗而边界不清。(25)

   (二)后发国家治理体系与自主能力的激活

   我们知道,国家主义范式兴起的一个背景是对后发国家现代化经验进行理论解释的需要。有学者指出,从历史制度主义的宏大叙事背景出发来理解后发国家治理体系现代化的合理操作层面,应当注意“现代国家执政理念的确立”“执政党精英的意识推动”“内部制度化要求的驱动”以及“国家外部压力体系的挑战”(26)等因素。后发国家的现代化在国家层面一方面要进行国家复兴,使之从传统国家过渡到现代国家;另一方面,国际竞争和国内安顿的双重压力,逼迫后发国家必须采取赶超型发展模式,国家主导在所难免。在国家主义范式的理想视角下,作为最重要行动主体的国家应如何应对这两大挑战呢?似乎很简单,无非是建立一个有适当自主性和强大能力的强国家。但后发国家的能力却存在着巨大的差别,多数第三世界国家即便支配着大量资源,国家能力依旧羸弱,无法实现许多公认的国家需要实现的目标。那么,为什么会造成这样的结果?是不是在国家复兴和国家主导之间暗藏着某种张力与陷阱?

   国家自主性和国家能力不是与生俱来或是自然生发的,我们应将注意力放在社会控制如何分布在社会中。和早期欧洲缓慢的国家建构史不同,资本主义全球化和殖民统治,使得亚非拉社会经历了快速、深刻、普遍的生存策略的衰落过程,即旧有的日常行为模式和游戏规则逐渐无效。人们的生产策略作为社会控制的基础,它的崩解导致了社会控制的碎片化。在这样的情况下,重新集中社会控制是后发国家的根本要务,强有力国家的出现也是与这一过程相伴随的。这就要求国家的控制不单是渗透社会和汲取资源,更包括对生产策略提供要素。例如,中国在面对新型冠状病毒肺炎(COVID-19)疫情之际,探索了“执政党宏观布局、政府分批分级防控、社会各界共同参与”的自主性治理模式,展开了一场团结一致的“战疫”,在这场“战疫”中,政党、国家与社会成为了一个高度凝聚的单元和整体,其所展现出的公共卫生防御与制度化的驱动,并没有在此过程中呈现孰强孰弱、孰主孰从的二分切割。从“新冠”肺炎疫情的控制来看,体现了中国作为后发国家在治理现代化进程中所探索的“构建性自主”与“嵌入式”自主。这样,一个“国家—社会”正和博弈的治理模型,似乎成了重建的目标和实现国家主导现代化的前提。

但是,在碎片化的网状社会下,国家面临的是其他同样有能力提供生存策略的地方强人的竞争,比如酋长、军阀和地主。国家与社会间相互冲突的规则的存在,使得强国家的建立必须通过强有力的政治动员,即建立中央领导的、渗透到地方的国家机构和政党,从而以国家的组织优势保证权威的生存策略提供。但是,在碎片化社会中,任何强有力的组织都有倾向成为一股离心力。因而,国家领导者往往会面临这样一个两难困境:一方面,建立强有力的机构可能有助于实现政治动员与安全目标,但另一方面,这些机构可能反过来成为领导者的威胁,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《思想战线》(昆明)2020年第3期
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