返回上一页 文章阅读 登录

张树旺 李想 任婉玮:论乡村振兴战略视阈下新时代乡村治理体系的构建

更新时间:2020-10-21 23:01:05
作者: 张树旺   李想   任婉玮  

   调查显示,与“文革”之前的驻村干部直接服务村民的工作方式不同,现代驻村干部主要是服务村委会。他们工作对象主要是村干部,工作方式类似于科层制式运作方式,指挥链条多是从镇领导到驻村领导,再到驻村干部,到村干部,最后到普通村民。(欧阳静:2012)从治理效果上看,驻村干部制打通了乡镇政府到村委会的执行通道,增加了乡镇政府对村委会和村干部的主导能力,确保乡镇政府下达到村委会的任务的完成。但由于现代驻村干部制的行动边界是村委会,是准行政体制内的组织行为,对于边界之外村委会与村民的关系,驻村干部并无着力之处,因此驻村干部制对于村民自治的“三自我”“四个民主”的核心功能的实现作用并不明显。换言之,由于驻村干部制是体制内的行政举措,对于提高乡镇政府行政任务的执行力有明显作用,而对村民自治的民主功能和治理功能的实现则作用不明显。

   (二)村财乡管

   1988年村民自治制度试行之后,一些地方在民主选举了村干部后,民主决策、管理和监督实质上并未展开,村民在制度上没有真正参与到村庄治理中来,村民自治在制度上实际异化为村干部代理人自治,少数村干部对村务治理进行暗箱操作,在公款、公有土地等村庄重大事项决策上独断专行,甚至以权谋私,往往激起村民的反对,导致村庄治理的失败。为改变村干部贪腐这一村民自治伴生现象,国家一方面在98版法修订中详细规定了村务公开事项,另一方面在实践上全面推行村财乡管举措。

   村财乡管的农村资金管理模式起源于1996年3月14日财政部发布的《村合作经济组织财务制度(试行)》。从具体内容上看,村财乡管主要有以下几种形式:一是村内资金及账目双上交到乡镇农经站代管,村里经费支出,先由村委会做出预算,报乡镇主管领导审批后到农经站支取;二是有乡镇实行村财务管理“三权分立”,即用钱、管钱和批钱分离;三是也有乡镇将村会计集中到乡镇办公,通过制定严密的会计程序管住会计来管理村庄财务。

   自建立之日起,村财乡管就一直争议不断。村财乡管制度确实降低了村干部贪污的几率,成了乡镇强力指导村委会的抓手,加大了乡镇政府对村庄经济行为的监管,扩大了乡镇政府控制村委会财务管理权的空间。但作为外部财务监管行为,它对于村民自治核心功能的开发并没有直接支持的作用。

   (三)乡镇政府考核村干部制度

   从村民委员会组织法的精神来看,村干部由本村村民选举或村民会议及其代表会议任命产生,法理上只向本村的任命者负责。相应地,村干部并非脱产干部,因开展村务管理服务而导致的误工误产,可以获取一定误工补贴。误工补贴由村民会议或村民代表会议讨论决定,从村集体经济收入中列支。

   村民自治空转问题突出之后,乡镇政府开始加大对村干部的管理力度。有调查显示,1995年只有15%的村庄的村干部工资由乡镇政府支付,到2005年则达到了91%⑦,与之配套,乡镇政府采取目标责任制对村干部进行绩效考核,将村干部的工资收益与考核结果挂钩。村干部由从领村内误工补贴的不脱产村干部变成了吃“财政饭”的半脱产干部。相应地,其责任关系也发生了重大变化,村干部成为向乡镇政府负责的工作人员。也就是说,乡镇政府以资源优势将行政组织外的村干部纳入行政组织内管理,将组织间的指导关系变成组织内上下级间的领导关系,完全打破了两种性质不同组织的界线,使纵向到底的行政指挥链条畅通无阻。实践同样表明,确立少数村干部与乡镇政府的上下级关系同样对村民自治核心功能的开发支持作用不大。

   (四)项目进村

   国家施行分税制以来,资源输出的项目化运作成为基层社会治理中最常用的运作方式。项目制的运作方式明显与科层组织不同,表现出鲜明的纵向控制和横向竞争的特点。所谓纵向控制,是指项目发包方设计出事本主义机制、增量改革机制、目标责任管理机制,以清晰的单向指挥链条,以可推算的方式将资金投入给项目承包方。所谓横向竞争,是指项目发包方基于项目的产出效益,在发包项目时以产出能力为条件审查项目承包方实施项目的能力和资质,质优者得。纵向控制与横向竞争使项目制运作呈现出深层的排他和领域分割的特点,存在着无法广泛动员村民,受益面狭小,可能产生有效益无公益的效应的问题;质优者得,也使项目制有可能产生“赢家通吃”的马太效应,利益总为精英者俘获,普通村民无法享用。

   作为国家自上而下输入资源的方式,项目制的资源输出具有外部嵌入性特征,确实给村庄带来了新的利益主体与利益关系变化,在为村庄提供公共产品和公共服务上有明显的优势。但项目制运作作为新型的技术治理行为,不需要普遍地动员村民,也不能为村民自治塑造出新的治理制度,形成新的行之有效的制度增量。从这个意义讲,项目制没有为村民自治提供新的合法性资源。换言之,项目制治理可能造成强效益、弱治理的乡村治理效应,有学者指出乡村治理如果过分依赖项目制,有可能造成“资源消解自治”的现象。

   综上所述,以上四种政府帮扶村民自治的措施,都可以观察到政府对村庄的资源输入越来越多,对村委会及其成员的主导能力越来越大,范围越来越广,以至于产生了所谓的“制度性支配”关系,但是却一直没有观察到其促进了村民自治体系的结构优化及功能改善。这些实践经验可以说明两个判断:其一,只有政府单方面的行政帮扶举措无法从根本上改善乡村治理体系;其二,外在资源输入如果没有内源性转化形成不了自治资源。必须依靠和开发村庄本身的资源,再将其与外部资源相结合,才能形成内生外动的乡村治理体系。

   四、民主与有效目标在新时代乡村治理创新实践中的统一

   本文第二部分的基本结论是村民自治制度与村庄基础、民主推广与治理有效的内在紧张关系是一些地方村民自治空转的根本原因。从当前全国范围看,由于农村地区发展的不平衡性,虽然上述的内在紧张关系仍然存在,但也有不少村庄特别是东南沿海地区村庄的经济基础和社会基础发生了巨大变化,基本消除了这些紧张关系,对乡村治理的创新推动作用越来越明显,在这些地区乡村治理创新案例不断涌现。那么这些案例是否实现了民主推广和治理有效的目标呢?如是,又是创新了哪些机制与路径来实现这些组织目标的呢?本文通过解剖一个区域性创新实践案例来回答以上问题。

   (一)石滩下围案例是一个“治理有效”的典型案例

   广州市增城区石滩镇下围村村民代表会议民主决策机制创新案例(下简称石滩下围案例)是一个具有副省级城市区域、较多实践数量的集合性乡村治理创新案例。在案例结构上,以下围村为原创核心,由下围村、石滩镇和广州市三层结构组成。其第一步为石滩镇与下围村两级组织合作,创新了下围村村民代表会议民主决策机制,并取得了卓越的治理有效性。第二步,由石滩镇在辖区内村庄推广并取得了显著治理效果,证实了其推广价值。第三步,在总结了下围村案例治理创新机制和石滩镇案例推广经验的基础上,广州市将其创新经验写入了该市“十三五”规划,在全市范围内推广,目前正在进行中。

   石滩下围案例最吸引各级政府注意力之处是它卓越的治理有效性。上世纪90年代,下围村还是广东省有名的问题村,村内基层社会治理几乎瘫痪,派系斗争激烈,集体越级上访频发,甚至发生过围困其区主要领导的事件。2014年,下围村实施村民代表会议民主决策创新机制,一下子激活了乡村治理的治理效力,显示出民主决策机制的巨大威力。到2018年12月,对97个议题进行了讨论决策,决策通过事项96项,否决事项1项。目前,有84项决策已得到落实执行,另有12个正在执行中。无一受到村民阻挠和质疑,村民满意度极高。乡村治理的治理有效性问题从根本上得到解决,如拆迁问题是中国发达地区农村基层社会公共管理中最大的难题,涉及大量的公共资源。然而在下围村村民代表会议决议后,村民同意拆除了近万平方米的村民私建建筑,无偿地和平回收了20000平方米集体土地,建成村内环湖广场36500平方米。又如村集体本拥有商业物业近万平方米,因各类纠纷集中,一直处于废弃状态,2014年之前的历届村委会对此束手无策。然而在2015年通过村民代表会议成功回收了该集体物业并整体出租,为村集体每年增加收入50万元。民主决策机制改革之后,村集体收入从2013年320万元增长到2017年1100余万元。下围村也从著名的问题村蜕变为“广州市文明示范村”“全国依法治理先进单位”。

   这种治理有效性上的根本转变,使研究者不得不追问,石滩下围案例究竟创新了什么样的民主决策机制使乡村治理迸发出如此巨大的治理效果?在取得优异的治理效果的同时,它是不是还具备推广民主的功能?

   (二)石滩下围案例实现了完整的民主推广功能

   石滩下围案例乡村治理改革将村民代表会议转变成决策中心,将原本担负决策功能的村委会设定为村民代表会议决议的执行和管理机构,依法整体推进民主决策、民主管理和民主监督机制改革,在取得治理成果的同时,打通了“四个民主”的全路径,完整地实现了民主推广功能。具体制度设计如下:

   其一,科学确立村民代表与合作社、农户、村民之间的合法代表机制

   村民代表的合法产生是村民主决策机制运作的基础条件。2014年之前,下围村多次出现村主任越过村民代表会议直接做出村庄重大决策的情况。村民代表由村主任任命,这样组成的村民代表会议难以取得村民的信任,只能是一个无治理意义的形式民主。改革后的村民代表产生机制体现了村共同体的历史、结构和人口特征,将全村村民组织了起来,形成了村庄集体行动能力。

   下围村保有村内的集体资产,是村民公共利益基础。村内合作社还保留着历史宗亲团体的组织基础和生产协作习惯,是事实上的合作社共同体。所以下围村的村庄共同体由村、合作社、家庭三级构成。村民代表的推选需要同时满足这三级共同体的结构要求和利益需求。为此,石滩下围案例遵循《村民委员会组织法》“村民代表由村民按每五户至十五户推选一人,或者由各村民小组推选若干人”的规定,以合作社为单位,根据合作社内户数分配村民代表名额,以每5户选一名代表的标准,以一人一票的选举方式,推选出85名村民代表。以合作社为单位选举,社平均人口在200人左右,所产生的代表在素质上相对较高;这样产生的代表在合作社内与每个村民都有联系,能够将村民串联起来,形成行动能力。实践上,村民代表所做出的决策来源于农户与合作社,也得到了各层共同体的认可与支持,在村民中形成了极高的权威,为后期的民主决策奠定了坚实的民意基础。

   其二,村民代表会议的民主决策议事制度体系

   科学合理的村民代表产生机制,为保证村民代表会议的有序高效运作提供了条件。在此基础上,石滩下围案例建立起了一套民主决策体系,详细规定了村民代表会议的议事主体、内容、程序、规则等要素,形成严密的议事程序。

   (1)参会主体权限的差别化管理

   村民代表会议除全体村民代表参加外,还有各类的主体共同参与其中,如村两委成员、驻村干部团队等。但是为保证村务权力的合法集中、决策高效和有序参与,石滩下围案例对参会主体的参会权限进行了差别化管理:85位村民代表享有唯一的村公共事务决策权。依《村民委员会组织法》规定,有村民代表身份的村两委委员也有决议投票权,但村两委成员不兼任村民代表,只保留其议事权和会议主持权。除村民代表、村两委享有议事权外,驻村干部与法律顾问、村务监督委员、合作社干部、村务当事主体均享有议事权。另外,除议事权外,村务监督委员还享有监事权,负责维护会场秩序及监督村公共事务的全过程。会议旁听人员只享有旁听权。

   (2)差别化参会权限的空间化体现

实践表明,村庄集体行动能力与村民民主决策最大难题是中国农民无法有序聚会。(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/123233.html
文章来源:《社会政策研究》2019年第4期
收藏