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王明国:单边与多边之间:特朗普政府退约的国际制度逻辑

更新时间:2020-10-21 21:31:39
作者: 王明国  
不足之处在于没有详细阐述制度对国家行为的影响以及制度产生的其他重要后果。理查德·斯科特(W.Richard Scott)也指出,新自由制度主义对制度的定义赋予其相对稳定和持久性的特征,这导致了制度具有抵制变迁的内在机理。

   新自由制度主义对制度形成和维持的论述,本质上阐述了一种稳定大于变动、满足现状甚于破旧立新的理论体系。国际制度研究对于退出制度现象的忽视在于,其关注国际制度对国家行为的单向作用力,即国际制度决定国家行为。然而,国际制度不仅在塑造行为体行为方面发挥作用,同时也是战略互动选择及其后续行为的产物。因此,尽管制度研究关注缔约的形成以及遵约的价值,但一直忽视了制度与国家行为的其他互动领域,如威胁退约、退约和再加入条约。

   国际制度研究缺乏关于制度的动态分析。国际制度理论自形成起都是建立在对集体行动问题的静态分析基础上,国际制度以各种可预测的方式如正式监督和强制执行等对国家的行为做出反应。21世纪以来,国际制度法制化与委托—代理模型代表了制度研究的新进展,但本质上仍局限于制度影响、制度设计等议题范围内。到目前为止,现有研究更多地从非制度因素分析退约,但国际制度本身也会导致退约。一方面,退约会影响国际制度的稳定,另一方面,制度会对退约行为进行回应,这反过来又会推动制度的演变。为此,制度研究需关注制度需求与供给的发展演化。

   其二,在研究设计上用“背叛”研究把退约排除在研究议程之外。作为新自由制度主义的重要代表,丽萨·马丁(Lisa L.Martin)和贝思·西蒙斯(Beth A.Simmons)等人的制度研究用“背叛”(defections),特别是“公开背叛”和非遵约来探讨无政府状态下的国家行为与国际合作。比如,丽萨·马丁在《多边主义的重要作用:一种制度形式的理论与实践》论文集中指出,“(背叛)这样的压力不是通过偷偷摸摸违反先前许下的承诺,而是通过公开表明未来计划的信息来施加的。在协调问题上,不存在偷偷摸摸的欺骗动机。背叛必须是公开的,核心是向其他行为体施加更高成本,迫使它们以特定的方式改变政策”。新自由制度主义的合作博弈模型认为:国家行为体之间仅存在一个两分法——“合作”与“背叛”两种状态,退约被排除在外。背叛行为包括拒绝批准、退约以及违约等多重选项,国家可以选择相关行为惩罚其他国家的背叛。正是没有把退约与违约加以严格区分,这种混为一谈使得退约被国际制度研究甚至广义上的国际关系理论争鸣所忽略。

   丽萨·马丁等人之所以用背叛来进行相关论述,是没有把退约和背叛区别开来。退出行为涵括的公开性质与大部分违反条约行为的隐秘性实际上是迥然不同的。退约与违约行为的重要差异在于,退约以取消成员资格为区分标准,更能影响一国的国际话语权和规则制定权。退约是为国际法所允许的行为,不影响国际法的运行;而违约行为可能是秘密的、不被许可的非法行为,一旦违约,其他成员国有权中止条约履行。因此,理性制度主义理论侧重于各国在国际组织内部采取行动时所追求的相对优势,仅对国际制度的运作方式提供有限解释。

   丽萨·马丁等人不仅没有区分退约与背叛的差异,甚至从多边主义的价值出发对背叛的可行性提出质疑。她认为,对于主导国而言,多边制度具有较低的交易成本、成员国对制度挑战较少以及在不确定性背景下具有稳定性。因此,时间范围越长,多边主义就越具有吸引力。她认为,单从法律上看,背叛和违反行为是没有必要的。总之,国际制度理论关注制度通过诸如支配、强制、报偿或能力建设等途径影响国家有余,而关注国家针对国际制度的行为及其反应模式不足,退约行为长期被忽视。

   其三,国际制度扩散长期掩盖了制度退出的影响。国际制度扩散是当前国际关系领域的重要特征,而退约的实质是国家在制度扩散的背景下规避风险的重要方式。自现代条约体系确立起,退约作为一种主权行为便一直上演,但制度扩散有助于掩盖退约,制度退出被认为是伴随国际制度扩散和制度多样性偶然出现的附带产物,直至特朗普政府大规模退约才引起了人们的关注。退约的一个重要前提是存在大量国际制度,国家可以退出一个制度,选择符合自身利益的制度再加入。同时,频繁退约后重订和新建制度行为也会导致制度数量的增加。

   权力分散是制度扩散的最关键因素,制度数量增加不仅是各国争论和协商的产物,同时也是国际秩序中更大范围权力分散的产物。国际制度密度的增加,使得成员国对制度选择的机会逐步增加,特别是强国可以在众多组织中挑选于己有利的组织。同时,成员国对多种选择余地的渴望推动产生更多国际组织,进一步提升了制度密度。

   在制度扩散的背景下,退约的频率和数量也呈现不断增加的态势。美国杜克大学教授劳伦斯·赫尔弗(Laurence R.Helfer)认为,退约是现代条约实践的规律性组成部分,虽然很少发生,但退约并不是孤立或异常事件,并非国家偶然的政策选项。他通过分析1945年至2004年间的5416份多边条约发现,总批准数为32021例,共有1547次退约和撤回行为;大约3.5%的条约曾经有过至少一次以上的成员退出。同时,双边协定的退出和“保质期”情况更不容乐观。与此相对应,截至2019年10月,全球约有3.8万个活跃的国际组织和3.2万个“休眠”组织,每年新增1200个国际组织。正是由于制度扩散,历史上大量退约行为被掩盖和忽视。

   (二)退约对于国际制度的影响

   退约对于国际制度也产生了深刻的影响,体现在国际制度处于暂时受阻和继续发展的混合影响之中。从国际制度的运行与发展看,退约具有阶段性和不稳定性的特征,是历史延续性和当前的特殊性相结合的产物。

   就退约的负面影响而言,退约会短时间内导致国际合作与多边进程受阻。如果协议的价值太小,协议成本增加时,会导致预期收益太少而无法使国家继续留在协议内。这是国家对留守成本和变更成本的衡量。退出国际制度和威胁使用退出条款可以实质上改变国际制度的作用,或者至少改变对国际制度的预期,以便为退出国家带来有实质意义的利益。特别是特朗普政府的短期大规模退约较大地冲击了战后的自由国际秩序和国际制度体系,引起了国际社会对多边主义的普遍担心。

   但是,退约对国际制度与合作的影响是暂时的,不能也不会从根本上动摇国际制度的根基。国际制度和多边主义具有生命周期,有上涨期和兴盛期,也有下降期和衰落期。生命周期不是不可避免的循环重复,而是有机体的自然生命过程,在不同的发展阶段会出现不同的挑战,有些是成熟化本身的结果。即使多边机构可能衰落,它们所创设的规则和程序也会继续作为替换或取代它们的单边、双边或少边(minilateral)成果的一部分。因此,当前的逆全球化可能不是多边主义的失败,而是多边主义发展周期的适时反映。

   其一,国际秩序多极化的发展巩固了国际制度的稳定性。所谓多极化的“极”主要是指政治和经济力量中心,“极”的数量对于世界格局的影响是深远的。当前,新兴市场国家和发展中国家群体性崛起,在二十国集团等制度组织内的改革行为,以及新建的金砖国家、上合组织、亚投行、世界互联网大会等新制度形式,有助于全球治理体系的改革和完善。随着越来越多的新兴国家持续增加对国际制度的投入,国际制度体系会变得更加稳定,而非动荡不安。当前,多边主义面临的威胁不是多极化的发展,而是国际体系中的霸权国家。美国因为担心权力重心东移而产生强烈的不安全感,通过退约等行为,试图削弱全球治理制度体系,违背了多边主义的时代潮流。

   其二,国际制度的规范价值弥补了其在成本—收益方面的不足。成本—收益说广泛用于分析国家的退约行为,主要论点是退约成本低于守约成本,退出国际制度的收益要大于留在国际制度中的收益。相反,在面对未曾预料后果的情况下,当国家处理的议题会产生持续的回报并形成路径依赖的时候,国家很少有可能退出一项国际制度。退出成本一方面包括留在国际制度内本来所能获得的收益,即机会成本;另一方面包括为了退出所需要克服的国内和国际障碍,即变更成本。不过,成本—收益说对国际制度的规范价值不够重视。国际制度在惩罚不合作行为、提供高质量信息等方面出现制度困境和制度建设的滞后时,可以通过规范的社会化路径形塑行为预期,具有积极的引导价值。国家出于合法性、遵从性和自尊感三个方面考虑,通过社会化接受由国际社会认可的规范和制度。因此,即便是理性主义的支持开始枯竭,多边主义还是可能会被建构主义的国际化和社会化战略所支持。

   其三,退约有时会提升合作水平,而不是导致合作困境的根源。缔约者设计退出条款本质上为了推动合作。一方面,退出条款可以满足国家就更广泛的国际承诺问题进行谈判,并鼓励更多国家批准条约;另一方面,退出也需要满足条约生效一定期限后的退约有效期条件,条约设置了是否退出需要三思而行的冷却期(a cooling off period)。退约的出现很大程度上是由于外部环境变化导致履行条约发生变化,特别是对基于条约的制度造成国家利益和国际承诺之间紧张关系的不满时,而不是退约现象出现本身导致合作困境。因此,退约和其他推动合作的国际制度条款一样均是为了维护国际组织的运作与国家间的合作进程,退约本身不应为合作困境背书。

   (三)本文的研究框架

   退出国际制度是国家利益和国家承诺博弈的结果。一国退出条约的根本原因是国家利益的驱动,本文不否认国家利益、国内政治、声誉威望等非国际制度因素对退约的影响,但重点是从国际制度研究本身出发,通过不同方面的专属性(specificity)来研究国家退出制度的原因,探讨何种制度特征会引发成员退约。制度特征是国际制度可识别属性的抽象提炼,是制度设计、运行并发挥作用的基本着力点,也是国际制度区别于其他国际关系行为体的基本标志。尽管现实政治中的国际制度丰富多彩,但是国际制度的基本特征却相对稳定。

   有关国际制度特征的研究较多地集中在制度设计和制度有效性的论述中,它们也是影响行为体退出国际制度的考量因素,不仅事关遵约违约,对于提炼退约的制度特征同样很有启发。这两类研究均不同程度地关注制度成员与制度运行可能出现的不同后果,对于梳理退约的制度逻辑很有参考价值。与此同时,现实政治推动学界越来越关注国际制度的政治特征。迈克尔·佐恩(Michael Zürn)认为,国际制度具有政治化特征,当前处于一个对国际制度越来越强烈的抵制和更密集利用的双重过程。制度的政治化趋势又可以通过制度非中性(institutional non-neutrality)、制度红利(institutional dividends)等予以阐述。非中性是指“同一制度对不同人意味着不同的事情,在同一制度下不同的人或人群所获得的往往是各异的东西”。而非中性规则的歧视性程度高低、适用范围大小和执行力度强弱在很大程度上决定着一国之国家利益的获得、保护及扩展。因此,非中性揭示出事关各国权力和利益分配的实质问题。制度红利是制度在运行过程中给国家带来经济和战略上的物质收益,制度红利的多少取决于制度内关于成员权利与责任的规则设置。制度红利反映出制度竞争过程中国家基于成本—收益的理性选择,实际上类似于制度获益,即谈判收益大于成本。这些深入的论述提醒我们,在政治运作中,国际制度绝不是客观中立的,而是具有明显的倾向性,同时会产生明显的分配结果。

   学界对制度属性和特征的现有分析为研究国际制度的退出提供了重要启示。结合学术界有关国际制度特征的现有研究,本文认为,在制度扩散背景下,成员身份(membership)、条约义务偏好(preference)以及后果不确定(uncertainty)程度能够共同反映出退约的国际制度逻辑,并决定国家退约的选项和方式。

国际制度的成员身份分为主导国与非主导国,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《当代亚太》2020年第1期
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