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王建朗:英美战时废约政策之异同与协调

更新时间:2020-10-19 20:39:32
作者: 王建朗  

  

   与应付20世纪中的若干重大事件相似,抗战时期,英美在对待废除对华不平等条约问题上同样保持着协调的姿态。他们同时向中方作出展开谈判的提议,并提出了相差无几的条约草案,最后又在同一时间与中国签订了原则和措辞大体相同的新约,给世人以英美一体的感觉。本文通过对英美间往来电文的分析,指出英美确在总体上力求协调,并在全局上保持了同一步调,但他们之间又存在着很大的差异。在沿海贸易与内河航行权、经营商业的国民待遇及购置不动产等问题上,英美都存在着分歧。中美谈判的顺利进行在一定程度上对英国形成了压力,推动了中英谈判的进展。对此,英国颇多怨言。英美之间分歧的产生,其原因不只在于英美在华经济利益或英美国内体制上的差别,更深层的原因是,英美对于战后世界的勾画,对于中国角色的期待和定位都有着相当不同的认识。美国已经策划在一个新世界中充当领导角色,而英国则仍然怀念着一个已注定无法回复的旧世界。战时英美在对华政策上所呈现出的种种差异,其根源也在于此。

   在20世纪的国际关系史上,大概再没有哪两个大国能够象英国和美国那样保持如此长久的紧密的协调关系。这种英美间的特殊关系对于动荡中的世界来说利弊兼存。具体而言,对于二三十年代急于要摆脱旧的不平等条约束缚的中国来说,英美间的协调无疑是增加了中国的难度。在北京政府发起的修约运动和南京国民政府发起的“革命外交”中,英美始终保持着协调,中国要求取消治外法权的目标终未达成(当然,还有其他因素)。

   抗战时期,英美在废约问题上仍然保持着协调的姿态。他们同时作出就废除治外法权等特权进行谈判的提议,并提出了相差无几的条约草案,最后又在同一时间与中国签订了原则和措辞大体相同的新约。他们给世人的感觉是,英美依然是一体的。然而,如果对这一问题做过细的分析,便会发现,此时英美之间的协调已与往日大不相同,这不仅在于协调的主导权已经从英国转入美国手中,而且在于协调中出现了很大的缝隙。这一缝隙为谈判的成功创造了有利条件。有关战时废约谈判的过程,已有诸多论著问世。本文不拟对中国与英美间谈判的具体问题再做赘述,而着重对英美间的磋商进行讨论,探讨英美在若干问题上的政策异同、相互间的协调与分歧。(注:关于谈判进程,其研究力作有:李世安《1943年中英废除不平等条约的谈判和香港问题》,《历史研究》1993年第5期;陶文钊《太平洋战争期间的香港问题》,《历史研究》1994年第5期;吴景平《中美平等新约谈判述评》,《抗日战争研究》1994年第2期等。有利于本文展开进一步探讨的是,涉及这一时期的《英国外交文件》第三辑(Anthony Best ed.British Documents on Foreign Affairs,part 3,Series E,University Publications of America,1997,hereafter as BDFA,)已于90年代末公开出版,它为这一专题的研究又提供了新的资料。)

   一

   抗战前期,英美在对待在华特权问题上保持着同步行动。1940年7月,英国首相丘吉尔在英国下院宣布:“英国准备于战争结束之后,根据互惠及平等原则,与中国政府谈判废除‘治外法权’、交还租界及修改条约。”(注:丘吉尔在英国下院的报告,1940年7月8日,转见《中央日报》,1940年7月20日。)次日,美国代理国务卿韦尔斯(Sumner Welles)在记者招待会上即声明:美国政府将在“在条件许可的任何情况下,和中国政府经有秩序的谈判和协议,从速取消在华治外法权及其它一切美国及其它国家根据国际协定而取得的所谓‘特权’”。(注:韦尔斯声明,1940年7月19日,世界知识出版社编印:《中美关系资料汇编》,第一辑,1957,第538页。)

   1941年5月31日,美国国务卿赫尔(Cordell Hull)在致中方函中表示,美国“希望在和平状态恢复的时候,能和中国政府以有步骤谈判和订立协定的程序,迅速地做到取消一切有特殊性质的权利”。(注:赫尔致郭泰祺,1941年5月31日,《中美关系资料汇编》,第一辑,第538-539页。)7月14日,英国驻华大使卡尔(Archibald C.Kerr)奉命照会中国外交部,表示“候远东之和平恢复时,英国政府愿与中国政府商讨取消治外法权,归还租界,并根据平等互惠原则,修改条约”。(注:卡尔致郭泰祺照会,1941年7月4日,国民政府外交部档案,见中国第二历史档案馆编:《中华民国史档案资料汇编》,第五辑第二编,外交卷,江苏古籍出版社,1997,第532页。)可以看出,英美此时的步调是一致的,他们都同意废除治外法权等在华特权,但都将这一问题留到战后去来解决。

   太平洋战争爆发后,情况发生了变化。中国成为美英对日作战的主要盟国,中国战场牵制着日军的大部分主力。中国在新的国际关系中的重要地位,使得不平等条约的继续存在成为一种荒谬的现象。从1942年春起,中国舆论界要求废除不平等条约的呼声此起彼伏。宋美龄且在美国报刊发表文章,谴责在华治外法权等特权,呼吁尽早废除。美国舆论对此作出较大反响,许多报刊纷纷发表文章,要求美国政府立即放弃在华领事裁判权。在美国形成了一股同情中国的舆论潮流。

   为了掌握在这个问题上的主动权,美国开始考虑提前废约的问题。在最初的讨论中,有人主张应尽快放弃在华治外法权,也有不少人认为在英美刚刚遭受军事失败的现在此事应暂缓进行,两种意见不相上下。美国国务院远东司司长汉密尔顿(Maxwell M.Hamilton)1942年3月27日提出的备忘录综合了列举双方的理由,详细讨论了是否立即废除的利弊得失。主张暂不废除的理由主要有:中国大部分领土现被日军占领,美国人实际上无法享受这一特权,现在宣布放弃,将被日本视为软弱的表示;中国在战后并不会很快恢复稳定,那时在华美人极需领事裁判权等特权的保护;将这些特权保留到战后可作为那时与中国谈判的筹码等。汉密尔顿指出,虽然暂不废约的理由看起来多一些,但立即废约却具有“更重大更持久的意义”。汉密尔顿建议由远东司和商务条法司成立一个小型委员会,在严格保密的情况下进行废约的准备工作。(注:Memorandum by Hamilton,Mar.27,1942,The U.S.Department of State,ed.Foreign Relations of the United States,Diplomatic Papers,Governmet Printing Office,1956,hereafter as FRUS,1942,China,pp.271-274.)

   国务院顾问亨培克(Stanley K.Hornbeck)虽不赞成现在就放弃治外法权,认为目前并无为了鼓励中国士气而采取特殊行动的特殊需要,但也表示,在战争结束之前,“可能会出现我们需要一张牌、有这张牌对我们有利、打这张牌对我们很适当的时机,我们应当有所准备,以使我们处于一旦时机出现时便能及时和顺利地展开行动的地位”。(注:Memorandum by Hornbeck,Apr.9,1942,FRUS,1942,China,pp.274-475.)国务院采纳了目前暂不提出此事但着手进行有关准备的意见,并与英国政府就这一问题展开磋商。

   英国此时也开始考虑提前废约的问题。3月下旬,外交大臣艾登(Anthony Eden)致电英国驻华使馆,表示为了鼓励中国在战后与英国合作,他很长时间以来一直在考虑与中国缔结新约的可能性。在考虑了缔结一个新约可能出现的各种问题后,他认为目前最可行的办法是废除在中国的治外法权。他征询大使对此事的看法,中国人会把英国此举看作宽宏大量之举,还是会视为软弱?他还询问,如果提议谈判,英国应该提出哪些保证条款,新约的条款应适用于整个中国还是适用于中国目前或将来所控制的地区?(注:Eden to Clark Kerr,Mar.28,1942,BDFA,Part 3,Series E,Vol.5,p.37.)

   英国驻华大使薛穆(Horace J.Seymour)赞成英国在这件事上采取主动行动。关于保证条款,薛穆指出:“在目前形势下,企图提出太多的附加条件,我认为是一个错误,它会损害我们的形象,并使谈判复杂化。中国也不会接受有别于平等国家之间的条约通常所包含的那些条款的任何其他要求。”该条约应该适用于整个中国。薛穆强调,从鼓励战时的中国和为战后合作铺路的角度考虑,在起草条约和进行谈判时,应该时刻牢记,这是一个平等国家及盟国之间的条约。(注:Seymour to Eden,Apr.4,1942,BDFA,Part 3,Series E,Vol.5,p.109.)

   尽管薛穆持比较积极的态度,但丘吉尔、艾登等外交最高决策者认为,目前不是采取这一行动的有利时机。4月25日,英国驻美大使馆奉命向美国国务院通报,尽管英国最初也曾考虑过这一行动对中国政府的鼓舞作用,但经过反复考虑后,英国政府认为:“在现阶段采取此种行动只能被解释为虚弱感的结果,它不可能产生我们所期望的效果。因此,英国政府认为必须等到形势转向对日本不利的时候。”但英国又不愿看到美国在这件事情上单独行动的局面。艾登指示驻美大使哈利法克斯(Halifax),“我们不想看到美国人以其单独行动而抢得先机,希望你能向美国国务院解释我们的态度,并努力获得美国政府如果准备采取行动将与英国事先磋商的承诺”。(注:The British Embassy to the Department of State,Apr.25,1942,FRUS,1942,China,pp.276-277;Eden to Halifax,Apr.20,1942,BDFA,Part 3,Series E,Vol.5,p.111.)英国希望美英两国能采取“平行行动”。6月底,艾登再次对美国驻英大使怀南特(John G.Winant)强调:“当时机到来时,英美两国就放弃在华治外法权采取平行行动,将成为在远东政策方面协调和合作的象征,这对于英美两国及中国本身都必然是有利的。”(注:Winat to Hull,Jun.29,1942,FRUS,1942,China,p.281.)英国如此重视平行行动,既是想以英美两国的共同力量来谋求谈判中的利益,又是防止美国率先采取某些行动,削弱英国在谈判中的地位。

   美英在等待着适当的时机。1942年夏,太平洋战场上的形势发生了对盟国有利的变化。日本在中途岛大战中损失惨重,由此从进攻转向防御。此时,美国各界要求废除在华特权的呼声也越来越高。如参议院外交委员会的托马斯参议员(Elbert D.Thomas)便指出,中国完全有资格获得与其盟国平等的法律地位,“我想象不出,为什么要等到和平到来时才与中国就治外法权问题展开谈判?”托马斯向参议院提议,“作为一项战争措施,美国和英国应该向中国声明放弃其在中国的治外法权”。(注:Wesley R.Fishel,The end of Extraterrit Aoriality in China,Universityof California Press,1952,p.210.)

赫尔也认为,提出废约问题的时机已经到来。因为现在英美已不用担心所谓示弱的问题,而且现在正需要盟国采取行动来振奋中国的士气。8月27日,赫尔致电怀南特,令其向艾登表示,中国废除治外法权的要求将在美国获得强烈支持,国务院在研究了相关因素后认为,“虽然现在不是对这个问题采取某些积极措施的最理想的时机,但不久的将来是否会有比这更好的时机,是颇令人怀疑的。反之,由于中国、美国和其他国家内部政治思潮的自然趋向,我们以后也许会发现,我们所处的地位将远远不如现在有利,现在我们仍然握有这一问题的主动权”。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:中国社会科学院近代史所
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