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王建朗:英美战时废约政策之异同与协调

更新时间:2020-10-19 20:39:32
作者: 王建朗  
Nov.13,1942,BDFA,Part 3,Series E,Vol 6,pp.68-69.)

   11月17日,赫尔在向艾登通报中美谈判进展时。再次表明了美国希望英国放弃这一特权的态度。赫尔指出,中国会坚持这一要求,因为“一方面,我们在中国所拥有的沿海贸易和内河航行(包括我们的军舰在内河的航行)等方面的权利是单方面的特权;另一方面,那些权利虽然事实上与治外法权无关,但在中国官员和公众的心目中,它与治外法权是密切相关的”。美方在与中方的会谈中多次强调,美国绝对无意寻求保留或从中国取得有悖于国际关系惯例的利权。美方的看法是,新条约将永远消除两国之间的不正常状况。如果条约的签订因为坚持某种权利而推迟,那将十分不幸,美国舆论肯定将会对任何企图保留某种特权的做法大加抨击。赫尔表示,美方希望尽快与中国达成协议,“如果条约能在今后三至四星期内签订,我们将十分高兴”。(注:Hull to Winant,Nov.17,1942,FRUS,1942,China,pp.355-358.)

   英方复电表示,他们将尽一切努力争取能在三至四星期内与中方达成协议。现在,在英美对中方的答复中,只有两个重要问题需要进行协调,即经商方面的国民待遇和沿海贸易与内河航行问题,“在这两点上,我们强烈地感到,我们完全有权向中国要求平等互惠的待遇。我非常希望国务院能接受我们的建议”。关于经商方面的国民待遇问题,英方主张应在平等互惠的基础上对这一原则加以确认,但原则的具体实施则可留待日后全面条约去考虑。英国绝对无意保留不符合国际惯例的任何不正常的东西。另一方面,“尽管英国准备取消中国所遭受到的所有的不平等,但却不准备以因现在的条约而产生的有损英国和其他国家人民利益的另一种不平等来取代它”。关于沿海贸易和内河航行问题,英国政府愿意声明他们不准备保留其所拥有的单方面的特权,作为回应,中国应声明,尽管这些权利将只限于悬挂中国旗帜的船只,但在作出进一步的安排之前,将继续保留现行的办法。(注:Winant to Hull,Nov.24,1942,FRUS,1942,China,pp.364-369.)

   美方决定接受英方的意见。美方在11月25日的答复中指出,美英两国在沿海贸易和内河航行问题上的分歧是由于两国政府面临着不同的情况。美国在这些方面无法给予中国互惠的权利。根据我们的对华政策,我们不能坚持保留特权。但是,考虑到英国政府对这一问题极为看重,美国政府准备修改自己的主张,在其总政策的框架内作出适当调整。于是,美国在其方案中加上了与英方提议大致相同的内容。(注:Hull to Winant,Nov.25,1942,FRUS,1942,China,pp371-373。此电有助于研究者解开这样一个疑团,为何在其他问题上都比较合作的美国,却在沿海贸易和内河航行问题上另起波折,提出暂不变更现状的要求。)

   艾登在11月27日指示薛穆,要他向中方说明,在英国各殖民地以及印度,是允许中国船只进行沿海和内河贸易的,英国在中国享有的权利并不是单方面的。如1894年有关缅甸的条约,便授予了中国船只在伊洛瓦底江的航行权。艾登同时授权薛穆,如果中国坚持其要求,那么,作为最后的一着,他可以声明英国将放弃在沿海贸易和内河航行方面所拥有的单方面的权利,但要求中方同意,在作出进一步的安排之前,将允许现行办法继续实行。(注:Eden to Seymour,Nov.27,1942,BDFA,Part 3,Series E,Vol.6,p71.)12月2日,艾登又电薛穆,通报美方准备放弃这一权利,但英方仍要继续努力,达成自己的条款,因为英国能给中国互惠待遇。

   经营商业的国民待遇问题,也是中英谈判中的一个重要问题。美国在11月中旬已经决定放弃这一要求。但英国认为取得国民待遇至为重要。艾登在11月27日致电薛穆,表示英国强烈反对中方对英方草案第6款的修改,“我们认为经商方面的国民待遇非常重要,英国政府有权在平等互惠的基础上提出这一要求”。(注:Eden to Seymour,Nov.27,1942,BDFA,Part 3,Series E,Vol.6,p70.)同日,艾登致函赫尔,对美国政府放弃要求经商方面的国民待遇表示“极为遗憾”,认为现在不要求国民待遇,会对以后综合性条约的谈判产生严重影响。艾登希望在英国内阁11月30日讨论这一问题前,美国不要向中方提出其最后的约本。但艾登又估计,英国内阁不会同意放弃这一在他们看来具有极大的重要性的要求,“尽管他们为单独向中国提出这一要求感到遗憾,但他们也会决定在与中国政府谈判时坚持这一点”。(注:Winant to Hull,Nov.27,1942,FRUS,1942,China,p.383.)

   艾登在11月29日向内阁提交的备忘录中指出,“美国政府放弃努力使我们在这个问题的谈判中获得成功的前景变得黯淡了。但是由于我们能够在条约涉及的英国领土内给予中国人互惠待遇,所以我们有资格坚持此点”。艾登表示,他的目标是要把英中关系置于真正平等和互惠的基础上,确保在失去治外法权后不产生不利于英国的新的不平等。因此,“尽管在这一特别的交涉中我们得不到美国的支持,我仍建议训令驻华大使坚持要求经商方面的国民待遇,尽管这也许会延迟条约的签订”。(注:中国史学会、中国社会科学院近代史研究所编,章伯锋、庄建平主编:中国近代史资料丛刊之十三《抗日战争》之第四卷,陶文钊主编:《抗战时期中国外交》,四川大学出版社,1997,第1320-1321页。)

   11月30日,显然是在内阁会议之后,艾登致电薛穆说,美国由于各州与联邦立法上的困难,已准备放弃要求经商方面的国民待遇,因为他们无法给予中国互惠的待遇。但英国可以给中国以互惠待遇,英国应继续争取。(注:Eden to Seymour,Nov.30,1942,BDFA,Part 3,Series E,Vol,6,p72.)但中方此时己知美国态度,决定不对英让步。外交部的审查意见提出,“此事美方业已同意我国提案,我方似应坚持原议”。(注:宋子文致蒋介石,1942年12月7日,《战时外交》第三册,第771页。)

   三

   中美在11月底已基本达成一致。这给英国造成了一定的压力。正如英国外交部顾问布雷南(John Brenan)在12月3日的一份备忘录中所说,“如果美国人做了让步,我们大概也只能这么做”。对于出现这样的局面,布雷南抱怨说,“在商业方面的国民待遇、沿海贸易和内河航行以及购置不动产权这三个我们认为至关重要的问题上,美国人都拆我们的台。而且,由于他们的快速战术,我们被剥夺了与中国人进行实际谈判的任何机会。要是我们单独行动,绝不可能比这更糟”。对于美国政府不等英方表示意见就向中国政府作出正式答复的做法,克拉克甚至提出,“我们向美国人就他们在治外法权问题谈判后期对待我们的方式提出抗议的时机似乎已经来临”。(注:布雷南备忘录,1942年12月3日,《抗战时期中国外交》,第1312页。)

   12月7日,艾登在致美方函中表示了对美方的深深不满:“我想借此机会指出,在讨论的最近阶段,有好几次美国政府出于赶时间的目的,在英国驻重庆大使有机会与中国政府讨论之前,便在对英国政府有着极大重要性的问题上向中国作了让步。”尽管英方意识到尽快达成协议所具有的政治利益,并感谢美国政府的合作,“但我们是在处理对我们在远东的商业、金融和船运利益具有极大重要性的问题,我们现在所形成的决定将对日后要订立的新的全面条约的谈判产生不可避免的影响。因此,我们希望在作出这些决定之前,我们应有充分的时间来考虑那些争论中的问题,并通过正常的谈判进程与中国政府达成协议”。(注:Winant to Hull,Dec.7, 1942,FRUS,1942, China, pp.390-391.)

   对于英方的责备,赫尔在12月9日答复说,尽管美国希望尽可能快地签订废除治外法权的简要条约,“但我们从来没有仅仅因为赶时间的缘故而向中国人让步,相反,有好几次,我们希望采取的并经过充分考虑后准备采取的行动被我们所推迟,因为我们希望在最大可能的程度上与英国政府合作,并真诚地希望将我们与英国政府之间为数不多的观点上的分歧减少到最低程度,这些分歧是由于我们各自的现状和程序的不同而引起的非常自然的结果”。美国在经商的国民待遇、沿海贸易和内河航行方面与英国情况不间,不能向中国提供互惠的待遇。但是,为了迎合英国的希望,美国在沿海贸易和内河航行问题上已经接受了英方的意见,在条约中有所表述,提议将此事留待日后讨论。“在我们的观念、政策和时间的框架内,我们已经尽可能紧密地向英国建议靠拢”。中国外长宋子文已经声明中国不允许悬挂外国旗帜的船只参与沿海和内河贸易,它反映了中国官方和社会舆论的潮流,作为在国际大家庭中获得平等和主权地位的中国,它完全拥有将这一权利限于悬挂中国旗帜的船只的权力,我们除了承认这一点外别无它法。(注:Hull to Winant,Dec.9,1942,1942,FRUS,1942,China,pp.396-399.)

   在12月14日的中英会谈中,中方代表坚定地表示,中国政府已经决定在沿海贸易和内河航行问题上不再让步,但是中国政府会适当考虑英国船主的利益。中国政府也不可能同意给予经商方面的国民待遇。于是,薛穆请求伦敦方面指示,是否可以在这一问题上作出最后的让步。但艾登在12月18日仍指示薛穆要求经商方面的国民待遇,因为英国在内河航行问题满足了中国方面的愿望,现在就加以解决。而且,英方现在所要求的只是声明国民待遇的原则,进一步的细则问题可留待商约去解决。(注:Eden to seymour,Dec.18,1942,BDFA,Part 3,Series E.Vol.6,p.82.)

   12月20日,中方答复英方,中国政府仍然坚持经商方面的国民待遇问题应留待日后商约来解决。关于内河航行讨论中英方提出的中国船只在缅甸伊洛瓦底江的航行问题,中方指出,该江是一条国际河流,根据国际惯例,上游国家享有经此河流航行至出海口的权利。因此,中国在缅甸的航行权不是一种特权,而是基于国际一般惯例的正常权利。艾登复电指出,伊洛瓦底江并不是一条国际航道,1921年的巴塞罗那航道公约第一款对此类情形已有明文规定。因此,中国不能主张在伊洛瓦底江的航行权。(注:Seymour to Eden,Dec.20,1942;Eden to Seymour,Dec.22,1942,BDFA,Part 3,Series E,Vol.6,pp.92,93-94.)

   12月24日,艾登复电薛穆,要他继续坚持要求经商方面的国民待遇直到最后一刻。但是如果仍无法说服中方,可以在最后时刻放弃。在次日的谈判中,中方指出,虽然美国方面也曾强烈要求经商方面的国民待遇,但他们已经同意放弃这一要求,因此,中国政府不可能同意在与英国的条约中加入这一内容。话已至此,要求国民待遇显然已不可能。根据艾登前一天的授权,薛穆作出了放弃的表示。而对于内河航行中所涉及到伊洛瓦底江的航行问题,中方则没有与英方再作争论,接受了英方的说法,放弃了中国船只在该江的航行权。

   英国还在其草约中提出了美国草约中所没有的在对方国家购置不动产的问题。英国认为,中国在1928年与意大利、比利时等国订立条约时曾声明,在废除在华领事裁判权之后,缔约国人民在对方国家享有居住、经商和购置土地权的权利。如果英国政府不要求这一权利,那么英国公民与意大利、比利时等国国民相比,就处于一种不利的地位。

英方曾就此征询美方的意见,以期得到美国的理解和附议。但美国对此未表支持。赫尔在回电中指出,目前谈判的新条约应解决主要问题,即治外法权与此密切相关的问题,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:中国社会科学院近代史所
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