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王建朗:英美战时废约政策之异同与协调

更新时间:2020-10-19 20:39:32
作者: 王建朗  
(注:Hull to Winant,Aug.27,1942,FRUS,1942,China.p.282.)赫尔表示了应乘着事情还在美英控制之中时由美英采取主动行动的想法。赫尔还提出,考虑到订立一个全面的综合性条约须花费很长时日,且易走漏消息,谈判中的分歧会为日本挑拨离间所利用。因此,美英应先与中国政府在短时间内就废除治外法权及相关问题,达成一个简要的条约。综合性的条约则留待战后再进行谈判。

   9月1日,怀南特将国务院的建议转交英国外交部。英国外交部远东司司长克拉克(Ashley Clark)表示,英国有关这一问题的观点是与美国一致的。但一会儿克拉克又问道,两国政府不久以前还认为现在不是提出这一问题的适当时机,他想知道,到底发生了什么新情况使美国政府改变了看法。怀南特告诉英方,除了美国的舆论因素外,战场上军事形势的好转也是促使国务院作出这一决定的一个因素。(注:Winant to Hull,Sept.1,1942,FRUS,1942,China,p,286.)

   9月5日,赫尔再电怀南特,强调立即采取行动的必要性。赫尔指出,在这个问题上不大可能出现采取积极行动的理想时机,“目前也许是我们采取行动的良好时机,这尤其是因为主动权仍在我们手中”。赫尔希望通过这一行动达到三个主要目标:“一、为联合国家的事业赢得心理上的和政治上的利益,它将给中国带来具体的帮助,并有助于加强中国的作战决心;二、永远消除我们与中国的关系中存在的不正常现象;三、达成一项原则协议,使美英两国在华公民根据规定享有在其他友邦所享有的正常权利。”(注:Hull to Winant,Sept.5,1942,FRUS,1942,China,pp.287-288)

   经过综合考虑后,英国政府也意识到在这一问题上掌握主动权是有好处的。9月8日,艾登告知怀南特,英国政府同意在现在主动提出这一问题,并“签订一个国务院来函中所提及的仅涉及废除治外法权和其他相关权利问题的简要条约”。艾登强调,如果中国政府提出订立综合性条约的要求,英美两国政府应坚持把这个问题推迟到战争结束以后再解决。此外,英方还提出了应在新约中给予上海特殊地位的问题。英国认为,由于英美的绝大部分商业利益都集中在上海,与上海有关的问题是一个特殊问题。英国政府有理由相信,中国政府在要求收回整个上海地区归中国管辖的同时,会愿意给上海以特殊地位。以使上海港在与外国商业利益的合作中继续得到发展。(注:Winant to Hull,Sept,8,1942,FRUS,1942,China,pp.291-292)

   9月12日,赫尔要求怀南特非正式地询问克拉克,搞清楚英国提出的上海特殊地位问题具体何指,并要求他向英方表明,对废除治外法权及相关权利问题,美国政府一直认为,这是要全面清除所有带有特权性质的权利。美国认为这样对有关各方的综合利益最为有利。我们与中国关系中任何现存的不正常东西的遗留都会在将来造成问题,并继续成为摩擦的源泉。美方很怀疑,中国政府是否会同意给予上海任何特殊地位。(注:Hull to Winant,Sept.12,1942,FRUS,1942,China,pp.292-293)

   对此,英方在9月15日复电解释说,中国人当然不会同意保留对上海租界行政或警务的国际控制,英国的本意也不是如此。但是,英国相信,中国会准备在未来的上海市政当局中接纳外国顾问。英方认为,这样的安排是有益的,它有助于解决随着未来租界权力向中国转移时所不可避免出现的许多问题,英国相信,中国意识到他们在解决这些问题需要获得帮助,而外国顾问在这方面是可以发挥作用的。(注:Winant to Hull,Sept.15,1942,FRUS,1942,China,pp.293-294.由于美国无意提出这一问题,英国后来在其向中国提出的草案中也放弃提出这一要求。)

   10月3日,美方向英方提出条约草案,征询英方意见。10月9日,美英根据事先约定,同时通知中国驻美英使节:美英准备立即与中国政府就废除在华治外法权问题及相关问题进行谈判。

   二

   双十节过后,中国与美英之间有关平等新约的谈判拉开了帷幕。美方早已拟好条约草案,但为了显示英美之间的共同立场,也为了对美国草案中涉及的一些问题进行事先磋商,英方要求美方将向中方提交草案的日期推迟一到两周,声称英国需要时间来听取各自治领和印度的意见。

   为了缩短谈判时间,尽快达成协议,美方原来的草案比较简洁,主要涉及原则性问题和一些重大问题,而对一些具体问题则未涉及。该案只提及两国互予对方公民旅行、居住、和经商的权利,并未提出双方公民在进行这些活动时所享待遇问题。对此,英国提出修改意见,要求加入缔约双方应在这些方面互相给予国民待遇的内容,英国认为此点非常重要。美方在10月17日的复电中表示,在美方看来,英方提出增加的内容更适宜在日后进行全面商约的谈判时加以考虑。而且,由于美国联邦和各州的法律制度有差别,美国在给予中国人在美经商的国民待遇方面也存在着困难。10月21日,美方又强调,目前的条约应该是粗线条的,应避免开列过于具体的条款,那些问题可以留待日后的全面商约去解决。如果将它们包括在目前的草案中,可能会引起中方也提出他们自己的具体要求,这样,将会延迟签订条约的时间,并会破坏现已形成的有益的心理氛围,美国非常迫切地希望这一气氛能继续下去。(注:Welles to Winant,Oct.17,1942;Hull to Winant,Oct.21,1942,FRUS,1942,China,pp.318-328.)

   英国仍坚持现在提出这些问题。艾登在致美方函中指出:“我们强烈地感到,如果我们现在不努力从中国政府那里获得第5款中提及的经商方面的国民待遇,我们便不大可能在日后与中国谈判全面而具体的条约时说服他们给予这一待遇。”因此,英国希望美国政府与他们一起努力来获得这一“符合国际惯例的正常的商业待遇”。(注:Winant to Hull,Oct.23,1942,FRUS,1942,China,p.330.)美国最后接受了英国的意见,在草案中提出,缔约国人民享有在对方国家旅行、居住及经商的权利,两国给予对方国人民之待遇不低于本国人民的待遇。

   10月24日,赫尔向中国驻美大使魏道明提出了美方的草案。美方草案没有提及通商口岸制度、公共租界的特区法院制度、沿海贸易及内河航行权、外人引水、外国军舰游弋驻泊等特权。显然,对于此次新约所涉及的范围,中美之间存在着分歧。美国政府的原意仅在废除治外法权及其相关问题,并不想涉及过多的问题,而中国则希望“将过去所有各种不平等条约,一律作废,整个取消,重订平等合作之新约”。(注:蒋介石致宋子文,1942年10月12日,中国国民党中央委员会党史委员会编、秦孝仪主编:《中华民国重要史料初编——对日抗战时期》,第三编,《战时外交》第三册,台北,1981,第714页。)因此,中方提出,双方应通过换文将所有这些特权一并取消。

   对于美国草案中提及的经商方面的国民待遇,中方指出,由于美国是一个联邦制国家,除了联邦法律外,各州都有自己的保护本州利益的法律。即使是美国公民,他在除所在地以外的其他各州,享受的也只是他州待遇。因此,美国联邦政府给予中国的国民待遇其实是非常有限的。中方要求将互相给予的国民待遇改为“不得低于第三国人民之待遇”,即互相最惠国待遇。在11月16日的讨论中,美国同意将经商方面的国民待遇删去,留待日后订立商约时再予讨论。

   11月27日,美国国务院提出了修正稿。对于中方提出的应予废除的其他特权,美方解释说,“美国以为为两国目前利益着想,现在可就重要纲目订一简明条约,不必包括非必要之细节”,中方提出的一些问题,如上海、厦门公共租界内的特区法院等,当然已经包含在美方草案的总体范围内,而其他一些问题,如内河航行、外国军舰来华等,实际上与治外法权并无关系。但美方表示,它“对于作一包含与两国政府利益攸关之各项事件之换文一事,仍不反对”。(注:魏道明致外交部,1942年11月27日,《战时外交》第三册,第732页。)在美方拟就的换文中,美方同意放弃美国在通商口岸、租界特区法院和外籍引水员方面享有的权利,放弃海军军舰在中国领水内享有的特权。关于沿海贸易及内河航行权,美国原则上同意放弃,但要求在订立进一步的协定以前,暂不改变现状。

   后来,中方对沿海贸易和内河航行权提出这样的条款:“倘日后任何一方以内河航行及沿海贸易权给予第三国船舶时,则应给予彼方船舶以同样的待遇。”但美方提出须将“日后”二字删去,声称它担心其他国家不肯放弃这一权利会使美国利益受到歧视,中方最后接收了美方的要求。

   比较起来,中英之间的谈判要比中美谈判复杂的多。英国在10月29日向中方提出草案。英案的基本内容与美案大致相似。中方同样向英方指出草案中未列出的若干特权,要求在新约中通通予以废除。英方对中方作出的反应及中方提出的普遍废除不平等特权的要求似乎感到很意外,薛穆在与使馆顾问泰克曼(Eric Teichman)共同研究了中方的草案后感到,中方的草案“远远超出了英国政府最初提出废除治外法权并解决与此有关问题的建议的范围”,“中国政府决心要扫除由不平等条约而产生的所有权利,公众舆论在这一点上也非常一致”。一个月后,薛穆再次回顾说,中国人民将英美主动宣布愿与中国进行废除治外法权的谈判的提议,视为所有的不平等条约的彻底终结,“中国的这一反应是我们所不曾预料到的”。薛穆还感到,缺乏准备的并与美国存在利益和意见分歧的英国在谈判中将处于不利位置。因为中国现在所提出的这些新的重要要求对美国来说无关紧要,可以判断美国政府没有理由不接受这些修改,“因此,中国人处在一种强有力的地位,他们也充分意识到这一点”。(注:Seymour to Eden,Nov.13,1942;Seymour to Eden,Dec.7,1942,BDFA,Part 3,Series E,Vol.6,pp.68-69,107.)

   确实,在一些问题上,美国不准备象英国那样坚持自己的要求。例如,对于沿海贸易和内河航行问题,美国国务院官员在10月26日会见中国驻美参赞刘锴时便表示,“我们无意寻求保留、维持或从中国获取任何有违于现代国际关系惯例和常规的特权,如果中国政府对这一问题有任何特别的建议,我们将乐于接受”。次日,美国国务院向英国外交部通报了美方的这一意图,表示“至于沿海贸易和公私船只在内河航行问题,总的来说,我们有意消除美中两国之间不正常的条约关系……我们对这个问题采取灵活的态度,倾向于在条约中就这一向题写进某些适当条款,尤其是如果中国人希望如此的话”。(注:Hull to Winant,Oct.27,1942,FRUS.1942,China,pp.339-340.)

但英方不愿在沿海贸易和内河航行问题上作出让步。11月13日,艾登致函赫尔:“在沿海与内河航行这个困难的问题上,我们的强烈愿望是,把它推迟到我们在互利基础上谈判全面条约时再作出确切安排。如果看起来我们在这一点上有点固执,你想必能理解,这部分是因为,在正常时期我们在这种对华贸易中的利益是十分巨大的,可能大于除日本以外的任何大国,因此这对我们是具有头等重要性的事情之一。”(注:Winant to Hull,Nov.13,1942,FRUS,1942,China,p.349.)同日,薜穆对中方表示,关于内河和沿海航行问题,应该留待日后的通商航海条约来解决。中方表示,中国政府同意将这一问题留待日后解决,但现在的条约应该清楚地表明,不平等条约所规定的所有特权包括内河和沿海航行权都将废除。(注:Seymour to Eden,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:中国社会科学院近代史所
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