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石佑启:论民法典时代的法治政府建设

更新时间:2020-10-14 08:23:52
作者: 石佑启  
都是以关爱人和保护人为根本的出发点和落脚点。无论是基于民法,还是基于行政法,政府在行使公权力时要坚持以人为本,尊重公民的主体地位和人格尊严,践行“人民至上”的法治理念,把“为民造福作为最重要的政绩”,时刻关注人民群众的实际生产生活问题,始终把人民安居乐业、安危冷暖放在心上,多解民生之忧,多谋民生之利,多想利民之举,多做惠民之事,最大限度地增强人民群众的获得感、幸福感和安全感。

   三、民法典时代的守法政府建设

   有学者认为,政府守法和司法公正是践行民法典的两个最重要的条件。政府守法、严格规范公正文明执法是保障民法典实施与维护民法典权威的内在要求和有效手段。令在必信,法在必行。法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。在民法典实施过程中,行政机关具有两种角色:一是作为民法典规范的义务主体,自觉遵守、严格执行法律规范,履行好法律规定的行政职责和行政职权;二是作为国家行政管理主体,尊重民事主体的各项权利,维护其合法权益。习近平总书记多次强调,领导干部要做尊法、学法、守法、用法的模范,要带头遵守法律,带头依法办事,对宪法和法律保持敬畏之心,牢固树立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念。政府机关及其工作人员要认真学习和宣传民法典,带头遵守和维护民法典,积极推进和保障民法典实施,提高运用民法典保护人民权益、化解矛盾纠纷、维护和谐稳定、促进社会发展的能力和水平。只有政府机关及其工作人员特别是领导干部带头遵守民法典,自觉维护民法典的权威,严格用民法典规范自身的行为,民法典才能得到平等执行,民法典所承载的法治精神才能得以彰显,全社会的法治信仰才能得以塑造。

   民法典不仅是民事权利的保障书,也为政府行为提供了法律依据,是规范政府权力行使的规制法。“通过法律对政府进行规制,逐步走向法治政府,即意味着用一种制度化的形式约束政府权力,防止政府权力的扩张与任性,以在政府与社会、市场和公民之间建立起行政权力—相对人权利的平衡结构,实现规制政府权力和保障公民权利与自由的目标追求。”民法典在确认和保护民事权利的同时,也具有促进政府权力依法行使的作用。即民法典不仅具有保障私权的作用,也具有规范公权的作用。要破除那种认为“民法典属于私法,不能约束政府行使公权力行为”的错误认识。一是民法典中包含着诸多公法(行政法)规范,对政府的有关行政法义务做了规定,如发生重大灾情时或者在突发事件应急处置中政府部门要依法为公民提供必要的生活照料,在物权登记过程中政府要依法履行登记职责,公安等机关对高空抛物坠物要依法履行调查职责等。二是民法典本身也是政府依法行政的重要依据。政府机关必须自觉依据《民法典》的规定行使权力与履行职责,正确处理好权和法的关系,做到依法用权、秉公用权、廉洁用权,不侵犯民事主体的民事权利,并保护民事主体的民事权益不受侵害,促进民事关系和谐有序。这是对守法政府的基本要求。加强守法政府建设,要求政府提高运用法治思维和法治方式办事的能力,在行使权力、履行职责、做出决定时,不失职、不越权、不滥用职权、程序正当合法、内容合理适当。《民法典》第208、209、210、232、223条对政府机关的行政登记及收费做了规定;第212、213、218条对政府登记机关的职责及信息公开提出了要求;第1039条对政府机关“在履行职责过程中知悉的自然人的隐私和个人信息,应当予以保密”做了明确规定等。这些都是政府依法行政的基本遵循。尤其是《民法典》第117条规定:“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序征收、征用不动产或者动产的,应当给予公平、合理的补偿。”这表明,政府机关要征收征用公民、法人或其他组织的动产或不动产,必须是为了公共利益的需要,必须依照符合法律规定的权限和程序,必须给予被征收征用人公平、合理的补偿。这无疑是《民法典》直接为政府机关的行政征收征用行为提出的具体要求。

   政府守法乃法治政府建设之核心,政府不守法是对法治政府的严重伤害,确保政府依法决策、依法履责、依法化解社会矛盾纠纷成为法治政府建设的关键。政府率先守法、公正文明执法、尊重和保护公民权益,是实施好民法典的客观必然要求。政府要把民法典作为行政决策、行政管理、行政监督的重要标尺,完善行政执法的自由裁量基准,全面推行执法全过程记录制度,严格落实重大执法决定法制审核制度及执法公示制度,严禁违背法律法规随意做出减损公民、法人及其他组织的合法权益或增加其义务的决定,发挥行政执法在保护公民权益、化解社会矛盾中的积极作用,保障公众的知情权、参与权、陈述权、申辩权和救济权,规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收与征用、行政收费、行政检查、行政裁决等行为,提高政府依法行政的能力和水平,确保在执法过程中切实维护各类民事主体的合法权益,使人民群众在每一项执法活动中都感受到公平正义。

   四、民法典时代的诚信政府建设

   诚信是社会主义核心价值观的重要内容。民法典将“弘扬社会主义核心价值观”作为立法宗旨之一,确立平等、自愿、公平、诚信、守法与公序良俗、绿色等基本原则,实现了中国传统优秀法律文化和现代民事法律规范的有机融合,为我国民事法律制度注入了强大的道德力量。根据《民法典》第7条的规定,民事主体从事民事活动,应当遵循诚信原则。民法属于“私法”,民法典是私法领域的基本法,行政法属于“公法”,公私法的相互融合是现代法律制度和法学理论的发展方向。《民法典》的很多精神和原则,如契约精神和平等、公平、诚信原则等均被行政法吸收,两大部门法越来越呈现出融合发展的趋向。现代政府管理已越来越多地引入民法精神、民法制度和民法方法。“诚信政府”的提倡和确立,正是民法中的诚信原则向行政法领域扩展延伸的结果。

   诚信的基本含义是守诺、践约、无欺。诚信政府要求政府恪守信用,做到言必信、行必果,增强政府行为的公信力,保护行政相对人的正当权益和合理预期。政府诚信在社会诚信体系中处于核心地位,是社会诚信的基石和灵魂,也是社会信用的“定盘星”,起着基础性、决定性和导向性的作用。没有良好的政府诚信,就无法建立良好的社会诚信。政府诚信是联系政府和公众的纽带,贯穿于政府与公众的整个互动活动之中,只有政府讲诚信,政策才能够得到很好的执行,政令才能畅通,公众才能信赖政府,双方才能真诚合作、良性互动;如果政府诚信缺失,就会导致整个社会信用大厦的根基不牢,个人诚信和企业诚信也将偏离诚信之本。

   诚信政府建设是法治政府建设的基础,对社会信用体系建设乃至现代经济社会的良好运行都有着极为重要的意义。对政府来说,信用是一种基础性执政资源,一旦公众对政府失去信任,政府没有公信力,便会寸步难行。只有政府诚信并获得人民认可,才能引领和支撑社会诚信,才能形成风清气正、和谐共荣的社会潮流。诚信是为政之本、立国之本、治国之本。论语有言:“民无信不立”。我国历史上有商鞅“徙木立信”而变法成功、周幽王“烽火戏诸侯”而国破家亡的经验教训,正反两方面的事例充分说明了政府诚信的重要意义。“得民心者得天下,失民心者失天下”是亘古不变的至理明言。政府要依托诚信的人文精神、正确的政策理念、良好的法治思维、规范的执法行为,取信于民,团结人民,凝聚力量,以实现社会和谐稳定和国家长治久安。

   2016年12月,国务院印发了《关于加强政务诚信建设的指导意见》(国发〔2016〕76号),为政务诚信建设做出了部署、指明了方向、确定了目标,为全面推进诚信政府建设打开了新的局面。许多地方也就加强政务诚信或诚信政府建设制定了相应的规范。虽然我国在诚信政府建设上取得了很大进展,但仍存在诸多短板,仍然存在政府政策“朝令夕改”“新官不理旧账”、政府不兑现承诺、政府发布的信息不及时不准确等现象。这都会损害民利、伤及民心,引发政府诚信危机。

   诚信原则不仅是民事主体从事民事活动应遵循的基本准则,也会对诚信政府建设起到巨大的促进作用。加强诚信政府建设需要标本兼治、多措并举、持之以恒、久久为功。重点可从以下方面着力。

   一是抓好思想观念的“总开关”,夯实诚信建设的思想基础。政府机关及其工作人员要牢固树立诚信观念,“内诚于心、外信于形”,将“诚信为本、执法为民”变成一种思维方式、一种工作习惯、一种行动自觉,着眼长远、立足当下,务实进取,杜绝“三拍”决策,不搞“形象工程”和“政绩工程”,根除作风之弊、行为之垢,坚持知行合一、言行一致,形成取信于民的良好风尚,大力提升政府的公信力。

   二是关好制度机制的“安全阀”,扎牢诚信体制制度的笼子。要深入推进政府信息公开,严格遵循正当法律程序,切实加强信赖利益保护。要发挥制度机制的激励约束作用,建立健全政府承诺的制度体系,形成“政府承诺+社会监督+失信问责”一体化。要加强政府守信践诺机制建设,将政府守信践诺监督考核以及信用奖惩机制等纳入制度化、法治化轨道,促使政府严格履行对社会做出的承诺,把政府履约和守诺状况纳入政府绩效评价体系,对于诚实守信的政府部门及其工作人员要予以表彰,对于失信的政府部门及其工作人员要予以惩戒。要探索建立因政府政策变化或规划调整造成企业合法权益受损的补偿机制等,以打造良好的信用环境,提升竞争的软实力。

   三是装好诚信缺失的“警报器”,为推进诚信政府建设提供技术支持。要运用好互联网、大数据等新兴技术,建立健全预警机制,对政府的信用状况进行监测、评价及预警,确保政府机关的行政行为全面接受社会监督;要通过大数据分析,对有失信行为的政府部门及时予以警示,督促其进行整改,以此不断提高政府的公信力,不断增强公民对政府的信赖。

   五、民法典时代的责任政府建设

   法治政府必定是责任政府。政府的权力要法定,责任也要法定,权力和责任要相统一,要将政府行使权力的活动置于责任的状态之上,当其违法与不当行使职权,或不履行法定职责时,应依法承担法律责任,做到有权必有责,用权受监督,违法须追究,侵权应赔偿。《民法典》对违法与侵权责任做了规定,如根据《民法典》第120条规定,民事权益受到侵害的,被侵权人有权请求侵权人承担侵权责任。根据《民法典》第222条第2款规定,因登记错误,造成他人损害的,登记机构应当承担赔偿责任。根据《民法典》第259条的规定,履行国有财产管理、监督职责的机构及其工作人员,滥用职权,玩忽职守,造成国有财产损失的,应当依法承担法律责任等。《民法典》对政府机关及其工作人员违法行使职权与不依法履行职责从而侵害民事权益的行为规定了法律责任的,依据《民法典》的规定追究法律责任;《民法典》中没有规定的,可依照单行法的规定追究政府机关及其工作人员的法律责任,并对被侵害人予以救济。

   “权力受其本性使然,一旦脱离了责任的规制,就注定会恣意妄为,践踏人间正义。如果权力是烈马,责任制度就是不可缺少的龙头。”可以说,权力与责任是一个事物的两面,没有无责任的权力,也没有无权力的责任;权力越大,责任也就越大。要做到权责法定,权责相当,有责必究。对政府而言,责任与权力相一致;对公民而言,救济与权利相伴随。要通过对政府机关及其工作人员法律责任制度与公民权利救济制度的设计与运行,使政府机关及其工作人员因违法与不当行为应承担的法律责任落到实处,使公民权利得到保护并使其受损害的权益得到救济。民法典是有关权利的法典,是有关权利保障的法典。“有权利就必须有救济,无救济即无权利”,这是一条法律公理。法律是利益关系的调节器,是保障公民权利的利器,对权利的确认和保护是法律调整社会关系的根本宗旨,法律中设立的各种法律责任制度实则为各种权利保障和救济制度;同理,救济既是对公民法定权利的保护,也是对政府法定责任的追究。“凡权利受到侵害时应有法律救济之方法,此为权利之本质。”

   为了保护公民的合法权益不受政府公权力的侵害或者受到侵害时获得及时补救,公法中设定了一系列的救济途径与手段,通过多元救济途径与手段的综合运用,形成一个保护公民权利的链条。我国已设立了行政复议、行政诉讼、国家赔偿等救济途径,如果政府机关的行政行为违法侵害了民事主体的民事权利,如违法处分当事人的产权、违法限制公民的婚姻自主权、违法侵犯公民的人格权等,民事主体能否以行政相对人的身份申请行政复议或提起行政诉讼呢?回答是肯定的。我国《行政复议法》与《行政诉讼法》所确立的“保护当事人的人身权、财产权等合法权益”,既包括当事人在行政法上的权益,也包括当事人的民事权益。这就是说,政府机关的行政行为违法侵害了当事人的民事权益,同样要受到《行政复议法》和《行政诉讼法》的权利救济保护。当事人可以依法通过行政复议、行政诉讼的方式,使其受到政府行政行为侵害的民事权益得到恢复与补救。健全而有效的权利救济制度,既使公民权利获得了制度支持,使权利的实现有了法律保障;也对政府公权力的行使发挥着制约与监督作用。

   六、结语

   总之,《民法典》作为中华人民共和国第一部带“典”字的法律,标志着中国民事法律制度和国家法治的进步成熟,是中国法治建设发展的重要里程碑,开启了权利保护的新时代,为提升“中国之治”筑造了坚实的法律保障,为推动经济高质量发展注入了强大的法治力量,必将对我国法治国家、法治政府、法治社会建设带来更积极、更全面、更规范的影响。民法典在对私权利的保障与对公权力的约束方面确立了界线和原则,为规范公权力确立了一定的标准和依据,对法治政府建设提出新使命、赋予了新动能。实施好民法典,要深入推进法治政府建设,把民法典的新精神、新规定和新要求贯穿到政府依法行政的全过程,推动政府治理进入良法善治的轨道,全面提升政府的治理能力和水平,实现政府治理的现代化,更好地保障公民权益。

  

   以上文章原载于《学术研究》2020年第9期

  


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本文责编:陈冬冬
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