返回上一页 文章阅读 登录

姜明安:精雕细刻,打造良法——修改《行政处罚法》的十条建议

更新时间:2020-10-14 00:20:25
作者: 姜明安 (进入专栏)  
可以认定为是两个以上行为,自然可由两个以上行政主体处罚,并不违反“一事不再罚”原则。

   因此,笔者主张将这一条款修改为:

   “对当事人的同一个违法行为,行政机关已经予以行政处罚的,其他行政机关不得再给予行政处罚。但法律、行政法规将特定行政处罚权仅授予特定行政机关的除外。”另加一款:“对当事人的同一个违法行为,不同法律、法规均规定了行政处罚的,依规定较重行政处罚的法律、法规给予处罚。”

  

   完善行政处罚的时效

   现行处罚法(第29条)关于行政处罚时效是这样规定的:“违法行为在二年内未被发现的,不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限,从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的,从行为终了之日起计算。”

   这一规定(第一款)有两个大的问题,一是对违法行为不加区分,“一刀切”地规定时效均为两年,这可能放纵某些严重的违法行为;二是只对违法行为没有被行政主体发现的规定了处罚时效,而对违法行为被行政主体发现后不给予行政处罚的没有规定处罚时效。这导致了实践中不少行政机关发现违法行为后长时间不予处理,使社会关系长期处于不稳定状态;甚至有的行政机关或其工作人员将其发现的行政相对人违法行为作为控制或威胁相对人的手段。

   例如,行政机关发现相对人有违法建设行为后,长期不处罚。某个时候相对人不配合行政机关的工作(如房屋拆迁),就以其10年乃至20年前即掌握的相对人的违法建设行为威胁相对人,使其老老实实听行政机关的话(如听话,可给予其很低标准的补偿;如不听,就以拆除违法建设的名义完全不予补偿,甚至还给予罚款)。

   为了解决前述问题,这次《修订草案》第33条将时效规定修改为:“违法行为在二年内未被有权机关发现的,不再给予行政处罚。对涉及公民生命健康安全的违法行为,在五年内未被有权机关发现的,不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”

   但是,这样修改仅解决了现行处罚法的第一个问题而没有解决第二个问题。

   因此笔者建议,将现行处罚法第29条第1款修改为:

   “违法行为在二年内未被有权机关发现或者发现后六个月内不给予行政处罚的,不再给予行政处罚。对涉及公民生命健康安全的违法行为,在五年内未被有权机关发现或者发现后一年内不给予行政处罚的,不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”

   这样修改,上述两个问题就都可以一道解决。

  

   确立听证笔录对于行政处罚决定的效力

   现行处罚法(第42条)在规定行政处罚听证程序时对于听证笔录的效力没有作任何规定。这意味着,行政机关在拟对行政相对人作出行政处罚决定前为之举行的听证及各方经听证提交、出示、质证的证据,对行政机关作出正式处罚决定没有任何拘束力,其乐意考虑和采纳听证中出示、质证的证据就考虑、采纳,其不乐意考虑和采纳听证中出示、质证的证据就不考虑、采纳。听证在很大程度上只是一种形式,没有或者很少有实质作用。

   为了解决这一问题,这次《修订草案》对听证笔录的效力作出了专门规定(第60条):“听证结束后,行政机关应当结合听证笔录,依照本法第五十四条的规定,作出决定。”但是,《修订草案》这样的规定并没有从根本上解决问题:“结合”是什么意思?就是说行政机关虽然要考虑和使用听证中经出示、质证的证据,但不限于考虑和采用这些证据,它还可以任意考虑和采用未在听证中出示、质证过的证据。这样做显然会使听证的作用大打折扣。

   为此,笔者建议,将《修订草案》第60条修改为:“听证结束后,行政机关应当根据听证笔录,依照本法第五十四条的规定,作出决定。”

   行政机关既然为正确作出行政处罚决定组织了听证,就应以听证笔录为处罚根据,而不应再采纳未经听证而由调查机关任意提交的事实和证据,从而使听证成为一种“走过场”而不产生实质效果的形式。

  

   适当推进行政处罚实施权限向基层延伸

   现行处罚法第20条规定:“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”

   据此,乡镇人民政府和街道办事处一般不享有行政处罚实施权。现行处罚法之所以将行政处罚的实施权只授予县级以上地方人民政府及相应事项的主管部门行使而不授予乡镇人民政府和街道办事处行使,主要是因为县级以上政府主管部门工作人员对相应主管事项具有专门知识、专门经验和专门技能,相应主管部门执法具有较完善的设备和技术条件,乡镇人民政府和街道办事处在所有这些方面的条件均不如县级以上政府的主管部门。但是行政执法和行政处罚实施权都集中在县级以上政府主管部门也有一定弊端,导致许多违法行为“管得着的往往看不见,看得见的往往管不着”。

   为了克服这种弊端,《修订草案》第22条在现行处罚法第20条基础上增加了一款:“省、自治区、直辖市根据当地实际情况,可以决定符合条件的乡镇人民政府、街道办事处对其管辖区域内的违法行为行使有关县级人民政府部门的部分行政处罚权。”《修订草案》这样规定,有利于适当推进行政处罚实施权限向基层延伸,解决许多违法行为“管得着的看不见,看得见的管不着”的问题。

   但是,由于基层执法设备和技术条件较差,工作人员的专门知识、专门经验和专门技能不如政府主管部门专门执法人员,其行政处罚质量可能难以保障,因此笔者建议对《修订草案》第22条第2款后再增加一款,修改为:“省、自治区、直辖市根据当地实际情况,可以决定符合条件的乡镇人民政府、街道办事处对其管辖区域内的违法行为行使有关县级人民政府部门的部分行政处罚权。”“乡镇人民政府、街道办事处对其管辖区域内的违法行为行使有关县级人民政府主管部门的行政处罚权所作出的行政处罚决定,应报相应县级人民政府主管部门备案。”

   这样规定,有利于相应县级人民政府主管部门对乡镇人民政府、街道办事处的行政处罚行为进行监督,并随时纠正其可能作出的不适当的行政处罚决定。

  

   进一步增加行政处罚行为的透明度

   行政行为(尤其是行政处罚行为)的透明度是衡量一国政府法治文明的基本标准。我国现行处罚法(第4条)对行政处罚行为透明度有原则的规定,但在具体制度的规定上有所欠缺。《修订草案》在这方面有较大改进,如《修订草案》第36条增加规定:“行政处罚的实施机关、立案依据、实施程序和救济渠道等信息应当公示。”第38条规定:“行政机关依照法律、行政法规规定利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的,应当经过法制和技术审核,确保电子技术监控设备设置合理、标准合格、标志明显、设置地点应当向社会公布。”第45条规定:“行政处罚决定应当依法公开。公开的行政处罚决定被依法变更、撤销、确认违法或者确认无效的,行政机关应当在三日内撤回行政处罚决定相关信息并说明理由。”

   《修订草案》的这些规定无疑是对现行处罚法处罚公开原则的具体化,有利于增加行政处罚的透明度,但是这些规定亦有不完善之处,需要进一步加以完善。例如,第36条规定的应当公示的信息除了“行政处罚的实施机关、立案依据、实施程序和救济渠道”外,还应当包括:“依法应予行政处罚的行为、处罚种类与形式、处罚幅度、裁量基准”(如执法机关制定了裁量基准的话);第45条规定“行政处罚决定应当依法公开”,其后应设一个“但书”:“但涉及国家秘密和被处罚人或第三人商业秘密、个人隐私的除外。”否则,其公开就有可能损害公共利益和私人合法权益。

  

   进一步完善行政处罚行为的正当法律程序

   正当法律程序的基本要求是公开、公正、公平,具体体现为说明理由、听取申辩和回避(自己不做自己案件的法官)等。对于回避,现行处罚法仅在第37条第3款规定了一个特别简单的原则:“执法人员与当事人有直接利害关系的,应当回避。”

   这次《修订草案》将之扩充为一条(第40条)三款:“执法人员与案件有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的,应当回避。当事人认为执法人员与案件有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的,有权申请回避。当事人提出回避申请的,行政机关应当依法审查,但不停止调查或者实施行政处罚。”这显然完善了行政处罚的回避制度。

   但是其中第3款的规定(当事人提出回避申请的,行政机关不停止实施行政处罚)存在重大瑕疵,实质上否定了回避制度:当事人已经提出执法人员与案件有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法,行政机关不尽快作出审查结论,仍让“有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法”的执法人员实施行政处罚(执法人员不停止调查有合理性),将使回避制度的作用大打折扣。

   对此,笔者建议将《修订草案》第40条第3款修改为:“当事人提出回避申请的,行政机关应当依法审查,并在实施行政处罚前对当事人的申请予以答复,但在答复前不停止调查(但暂停作出行政处罚决定)。”

  

   统一对行政处罚对象的称谓

   现行处罚法和《修订草案》均将行政处罚的对象称为“公民、法人或者其他组织”。这种称谓不能全面、准确地表述行政处罚的对象和反映行政机关与其管理相对人的行政法律关系。行政处罚的对象既包括公民、法人和其他组织,也包括处在“行政相对人”地位的国家机关、公职人员以及在中华人民共和国领域内有违法行为的外国人、无国籍人、外国组织。“公民、法人或者其他组织”不能代表所有行政处罚的对象,也不能准确反映行政处罚领域的法律关系。

   因此,笔者建议将《修订草案》中对行政处罚对象的称谓“公民、法人或者其他组织”的表述均修改为“行政相对人”。“行政相对人”的表述不仅能全面、准确地表述行政处罚的对象,而且简洁、明了。有人可能认为,“行政相对人”是学术用语而不是法律用语。事实上,“行政相对人”既是学术用语也是法律用语,早在2014年,《行政诉讼法》第25条即已使用了“行政行为的相对人”(行政相对人)的表述。

  

  


爱思想关键词小程序
本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/123164.html
文章来源:中法评
收藏