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周新:论我国检察权的新发展

更新时间:2020-10-10 23:05:37
作者: 周新  

   摘要:深入推进检察体制机制改革,首先需明晰检察权的性质及其发展规律。我国检察权性质渊源于马克思主义国家学说,受历史逻辑、政治体制以及现实国情等因素的综合作用,既有其普遍性的一面,更具中国特色。立足宪法规范,可以发掘我国检察权演进的一般规律,即检察权在始终保持法律监督权基本属性的前提下,适时地根据时代变迁而不断调整其权力外延和权力运行方式,实现检察权发展与国家治理的同频共振。近年来,我国检察权的发展呈现出新特点,积极回应时代需求,是社会主要矛盾变化、国家权力结构调整以及司法体制机制改革等共同作用的结果。构建中国特色社会主义检察体系,应当坚持检察权的法律监督性质,尊重检察权发展的一般规律,根据社会需求和司法实务,进一步拓展检察权的外延,创新和丰富检察权能的运行机制,实现检察权的适时动态调整。

   关键词:检察权 法律监督 检察改革 检察规律

   作者简介:周新,广东外语外贸大学法学院副教授(广州510420)。

  

   改革开放以来,我国的经济体制与社会结构发生了深刻变化。这一变化得益于包括检察制度在内的整个法律制度的不断完善,同时,这一变化也在不断推动着包括检察制度在内的整个法律制度的深刻变革。近年来,国家权力架构发生了深刻调整,这对检察权提出了新的挑战。中国检察权是什么、向何处去,成为时代提出的新课题,也是发展中国检察制度的元问题。从探索中国检察权发展变革的一般规律这一层面出发,建立符合中国发展规律的检察体制机制,回应社会变革提出的新挑战,进而为党和国家工作大局、经济社会发展贡献检察力量,是我国检察改革的首要任务。有鉴于此,本文力图立足宪法规范,以历史和现实两个维度,透过检察权变革的中国叙事,揭示我国检察权发展变革的一般规律,进而提出构建中国特色社会主义检察体系的理论方案。

  

   一、同与不同:中国检察权形成的历史规律

   经济发展、社会变革以及权力架构调整带动了检察权发展,又催生了检察权性质之问这一既传统而又现代的课题。探讨中国检察权的发展变革绕不开检察权性质这一元命题。尽管理论争鸣百花齐放,却始终未能充分对中国问题给出具有充分解释力的答案。回答中国的检察权问题,不仅需要国际视野,追寻检察权发展变革的普遍规律,更需要历史与规范视野,挖掘中国检察权发展变革的特殊规律。

   (一)检察权性质的理论争鸣与反思

   1.检察权性质的主要理论观点

   我国宪法第134条规定,“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”,明确地定位了我国检察机关是国家的法律监督机关,确立了检察权的法律监督权本质。但事实上,人们对检察权的性质并未达成共识。尤其是,自1996年《刑事诉讼法》吸收了英美法系的一些诉讼理念和做法以来,不少学者对于检察权性质的传统观点提出了质疑。检察权宪法规定的应然定位与实然运行之间应有的契合关系被多元的理论迷雾所遮蔽,引致对检察权本质及其运行规律的一叶障目。

   关于检察权性质的争鸣,虽历经数十年,但主要观点无外乎以下几种:第一种观点认为,检察权是行政权。主要理由是检察机关的组织体系与管理模式的行政化特征。《人民检察院组织法》的第10条、第17条、第24条等规定,均从立法角度彰显了“阶层式建构”和上令下从的行政化关系。如此“检察一体”的运行结构符合科层式权力机构的理想特征:专业化、自上而下的官员登记序列以及对技术性决策的严格要求。第二种观点认为,检察权是司法权。其理由主要是,受检察工作职责与范围的影响,检察机关有权追诉犯罪,同时又有查清事实真相、保持客观中立的义务。第三种观点认为,检察权是混合型权力,兼具行政权和司法权的特征。其主要理由是检察权兼具组织结构方面的行政性与权力运行方面的司法性。第四种观点认为,检察权是法律监督权,检察机关的所有职能都统一于法律监督权,属于法律监督的一种形式。其主要理由是检察权的运行就是检察机关开展法律监督的过程,而法律监督内容与形式丰富多元,既包括对刑事诉讼活动的监督,也包括对民事与行政诉讼活动的监督。

   考察中国检察权性质的理论观点可以发现,检察权理论发展既是中国检察权发展变革实践的必然结果,也是西方检察理论引入的结果,特别是受到西方“行政权—司法权”范式的深刻影响。正是西方检察理论的引入,使得学界开始探索在上述范式中的中国检察权的定性及其发展方向,也引发了对中国检察权法律监督权定性的质疑。但被上述理论争鸣忽视的一个前提问题是,“行政权—司法权”范式是否具有绝对性,能否被用以回答中国的问题。

   2.“行政权—司法权”范式的中国难题

   不可否认,西方检察理论具有一般性,但也要看到中国问题的特殊性。当前无论是行政权、司法权或者是司法行政双属性的论证,均未脱离西方三权分立理论的结构框架。尽管西方三权分立理论所具有的权力分立与制约理念值得参考,但我国实行的是“议行合一”的政治体制,立法权是一项母权力,而司法权、行政权由立法权所出,并受立法权的领导和监督。这种政治体制不同于三权分立体制。将我国检察权性质的研判置于这种理论框架之内,既与我国的国体、政体不相契合,也限制了检察权在我国权力架构中发展的空间。

   具体而言,在我国,简单地将检察权定位为行政权的思路,很难行得通。虽然检察权与一般行政权在组织结构上存在“同构性”,但将检察权等同于行政权,又会抹杀检察官在一定程度上享有的独立判断权和处置权。同时,将检察权定性为司法权的方案,也难以得到周全解释。原因在于,司法权的内涵以及司法功能的多元维度,容易使得基于不同理论背景、经验认知的学者进行差异化分析。例如,在三权分立理论语境中,司法权即审判权,将司法权统一划归法院行使,这是由以下观念决定的,即司法权属于裁判权的性质,而享有裁判权的国家机关理应为法院。但在我国议行合一体制下,何为司法、何为司法权这一理论议题本身就存有争议。通说将检察权界定为司法权。“在我国,按照现行法律体制和司法体制,司法权一般包括审判权和检察权,审判权由人民法院行使,检察权由人民检察院行使,因此,人民法院和人民检察院便是我国的司法机关,也即我国法的适用主体。”就检察机关在诉讼领域的角色分析,检察权与司法权之间实际上属于交叉而非包含的关系。就权力运行特征而言,司法权的根本规律应当是独立运行,其本质是判断权。检察机关具有司法运行的特征,即独立运行与中立判断。然而需要厘清的是,司法权是判断权,但判断权并非都为司法权。且不论检察权体系下的独立是否完全符合司法权的独立性特征,作为检察机关典型“判断权”的公诉权也未能充分体现其司法特性。一方面,检察机关的公诉权实质上主要是程序性权力,其实体性处分的作用有限;另一方面,检察机关在审查起诉过程中又包含判断行为,但公诉本质是为了实现控诉犯罪之目的,仅是为后续的审判做准备,为法院行使裁判权奠定基础。因此,即使因为检察机关参与诉讼活动而使得检察权具有了司法性,我们也不能简单地得出检察权即司法权的结论。

   可见,采用“行政权—司法权”范式作为分析工具,存在着以偏概全的弊端。仅从检察权呈现出的部分表征来证成其根本属性,缺乏足够的立足点与稳定性。因此,那些认为检察权兼具行政权与司法权属性的观点,也是不成立的。观察近年来检察机关推行的司法化改革可以发现,这些改革的主要目的是解决检察机关过度行政化的弊端,使检察活动更具司法化特征。在检察一体模式下,检察官个体享有相当程度的自由裁量权,这便与要求保持一致性决策的科层结构产生矛盾。在尚未厘清检察权的行政与司法内核关系的前提下,不分主次的内容糅合会造成具体运作的混乱。

   此外,将检察权的具体权能与某种权力的表征进行对应并得出契合该项权力的做法,混淆了权力属性与权能概念。“属性”一词在现代汉语中是指事物本身所固有的性质,是物质必然的、根本的特点。“权能”则是对权力的一般性概括,是由权力所引申、在具体运行过程中的职能表现。可见,将检察权界定为行政权或司法权的观点,实质是对检察权的具体职能表现的归纳。对于我国的检察权而言,以行政权论,检察活动有领导组织体系与“检察一体”的特征;以司法权论,检察活动具有亲历、判断和独立的特点。而上述观点都是基于对检察职能的拆分,是对检察权运行的现象化表述,而缺乏对检察权本质属性的功能分析。作为相对开放的权力体系,检察权的职能会随着经济社会的发展而发生变化,如果仅仅对检察权的权能表现形式进行探讨,难以概括检察制度的全貌。申言之,权力的“属性”应当是“权能”的上位概念,具体到检察权属性,应当是满足其运行所要实现的目标与功能需要,在多元化的权能形态中寻找本质的统一性,使得各项检察权能都能打上根本属性的烙印。只有揭示了检察机关的本质特性,才能对检察职能的内涵及其发展规律有更深刻的认识和把握。

   (二)检察权法律监督权性质的中国答案

   检察权性质的理论争鸣启示我们,鉴于政治体制、法律文化等方面原因,从比较法意义上无法找到完全对应的参照系,在探索检察权的普遍属性与一般规律时,既要考虑到世界检察权发展的普遍性,更需要以我国国情为基本出发点与落脚点。因此,在借鉴域外权力配置理念的同时,应更加注重从历史与规范视角出发,结合中国检察权的宪制结构与实践基础,深度剖析检察权法律监督权的本质属性。

   1.检察机关法律监督权的历史演进

   我国检察机关法律监督权的发展变化大致可以划分为三个历史阶段。第一阶段是法律监督权的初步确立阶段。在新中国成立后,我国检察制度主要以苏联法律监督理论为指导,逐步确定了检察机关作为国家法律监督机关的基本定位。1954年《宪法》规定了检察机关的设置、领导体制、基本原则与主要职权等内容;同年制定的《中华人民共和国人民检察院组织法》进一步对检察制度进行了明确。这两部法律奠定了检察权基本体系的架构基础。自1954年后,检察机关对刑事案件进行侦查、提起公诉,对诉讼活动监督与民事、行政案件的审判监督等工作正式起步。在这一时期,宪法及相关法律为检察权的运行设定了基本的功能定位与行动目标,但所确立的法律监督权定位只是初步的、概括的。

   第二阶段是法律监督权的曲折发展与重建阶段。自1958年开始至1978 年期间,因受到各方面的影响,检察制度的发展陷入停滞状态。随着1978年党的十一届三中全会的召开,我国检察机关进入恢复重建时期,检察制度由此进入新的历史发展阶段。1979年《人民检察院组织法》“奠定了法律监督机关是维护国家法制统一的机关这一基调,并且也奠定了法律监督机关要实行法律监督这一方向”。1982年第五届全国人大五次会议通过的《宪法修正案》重新确立了检察机关的法律监督机关地位,对前述内容进行了明确规定。此次《宪法》修改,是对检察制度体系的重塑,也是我国进一步探索如何将马克思主义国家学说与中国特色的法律监督理论相结合的结晶。值得注意的是,在这一时期,《民事诉讼法》与《行政诉讼法》均规定了人民检察院的法律监督权,但因缺乏可操作的具体规定,实践中,检察机关并未充分发挥其在民事诉讼、行政诉讼领域的法律监督功能,反而逐渐形成了“重刑事、轻民行”的法律监督格局。

第三阶段是法律监督权的调整与完善阶段。在新的历史条件下,1996年我国刑事诉讼法进行了重大修改,其中涉及检察机关职权的重要变化,即确立了检察院依法对刑事诉讼实行法律监督的基本原则。2012年刑事诉讼法的修改,并未大幅改动检察机关的监督原则、监督方式,检察机关仍兼具职务犯罪案件侦查权与法律监督权。然而,从检察权的具体配置而言,将检察机关享有的职务犯罪侦查权概括为法律监督权,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《中国社会科学》2020年第8期
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