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颜德如 栾超:当代中国监察制度变迁的动力分析

更新时间:2020-10-10 09:33:32
作者: 颜德如 (进入专栏)   栾超  
使得国家行政监察体制得到恢复和确立。次年,监察部正式成立。1988年,经国务院机构改革,监察部成为国务院的组成部委之一。但是,此种党政监察体制模式下,依然存在着监察效率不高、监察资源及监察职能较为分散等一系列弊端。改革开放后,社会主义市场经济日益发展,一方面促进了我国经济的进一步繁荣,但是另一方面也招致了权力寻租等问题的出现,导致腐败现象频发。随着中国行政体制改革不断向纵深方向推进,相对分散的监察结构布局作为由来已久的问题亦需解决。因此,基于社会总体发展对中国监察制度提出的高效、集中等客观要求,在中国总体社会结构变化和中国政治制度及其机构改革的宏观结构驱动力的推动下,进入90年代以后,我国监察制度有了进一步的发展,也取得了一定的成效。依据社会主义监督原则和宪法的有关规定,我国长期以来形成了以人大监督为核心的国家监督体系,“一府两院”对人大负责、受人大监督。人大是国家权力机关和监督机关,人民法院是司法审判机关,检察权派生出职务犯罪侦查权、起诉权,行政权派生出行政监察、行政复议监督和审计监督;执政党有监督国家的职能,党内纪委则承担党内纪律审查职能,人民政协进行民主监督;此外,各民主党派、社会团体、新闻媒体和人民群众均有监督权。这套体系概括来说就是以纪委为主导、检察院为保障、政府监察机关为补充,三轨并行、相对独立,分工合作、协作配合18。此外,随着党和国家法治观念的不断加强,以及法治建设宏观结构提出新要求的驱动,1982年宪法颁布,标志着中国进入法制建设新纪元。同时,监察制度法制建设紧跟步伐,颁布了《行政监察法》,开始为中国监察体制提供了相对完备的法制保障。

   进入21世纪后,随着中国国家治理体系和治理能力现代化的提出和推进,国家监察体制改革成为不断深化政府改革的有机组成部分和题中要义。之前监察体制主要存在着监察力量分散、监督范围有限、监督效力薄弱等局限,这些局限主要是由于监察体制总体建构上的不足所导致的,因而,监察体制改革的目标应朝着高效、集中的方向迈进。2016年底开始的国家监察体制改革,在宏观结构上实现了国家监督权力结构的转换,在权力结构转换的基础上,国家监督系统实现了从“分散监督”到“系统监督”、从“同体监督”到“异体监督”、从“横向监督”到“垂直监督”、从“联合监察”到“独立监察”的重构19。

  

   三、关键节点影响下的理性选择驱动

   彼得·霍尔曾在对英法经济政策的分析中,清晰论述过任何时候的政策都会被更早期的政策所影响。在霍尔研究的基础上,历史制度主义的研究方法日益清晰,集中于各种制度因素对政策选择和政府绩效所能产生的影响。“决策关键点”概念是历史制度主义考察制度变迁过程的重要方法。在关键节点的牵引下,最初的政策选择就容易按照此种惯性持续下去,这就是所谓的“路径依赖”20。

   (一)关键节点:持续较短历史时期内的决定性驱动

   关键节点是历史制度主义的重要概念之一。大量历史制度主义研究假定的制度演化二元模型中,都表现出以下特征:制度稳定往往会经历相对较长的路径依赖时期,这些相对较长的时期偶尔会因为短期的制度波动而出现中断,即制度节点或者称为关键节点。时间轴中相对较短的时期,往往容易成为路径依赖的起点,该时期内行为者的选择往往会对最终结果产生较大的影响21。回顾1949年以来中国监察体制变革演进的历史进程,至少存在三个历史性关键节点,在较短时期内对监察体制变革起到了决定性的驱动作用。

   首先是1949年中华人民共和国的成立,打破了民主革命时期党内纪律检查制度和革命根据地监察制度在相对较长历史时期内形成的制度稳定。然后,在一定程度上沿袭之前监察制度有机内核的基础上,中国建构了适应于新国情的党内纪律检查制度和行政监察制度体系。因而,中华人民共和国的建立作为这样一个关键节点,对于中国监察体制的发展历程而言,起到了较短时期的决定性驱动作用。第二次关键节点则出现于80年代初监察体制曲折发展之后,和党的会议、人大会议分别作出的重要决议有关。其中,1982年9月,党的第十二次全国代表大会就党的纪律检查机关的产生、任务与职权、领导体制等方面都作出了新的规定;同年12月,第五届全国人大第五次会议通过的1982年宪法确立了行政监察制度的地位。这些为后来行政监察机关的恢复、党内纪律检查制度和行政监察制度的发展和重新确立奠定了重要的基础。因而,80年代初党的会议的召开和1982年宪法的通过和颁布,作为相对较短时期内的关键节点,对于接下来中国监察体制的重新建立起到了决定性的驱动作用,不仅为党内纪律检查体制的修正提出了新的制度和规范要求,而且为行政监察体制的重新启动及行政监察机关的重新建立扫清了障碍,从宪法层面给予了根本保障。第三次关键节点则是2016年底提出的将行政监察机关从我国行政机关中剥离出来、与“一府两院”并列的国家监察体制改革的顶层设计。此设计的提出打破了此前较长历史时期内形成的行政监察机关隶属于国家行政机关的路径依赖,在相对较短的时间内对国家监察体制改革的创新实践起到了决定性的驱动作用。国家监察体制改革的序幕由此拉开,在接下来的时期内分别经历了在北京、山西和浙江三地的试点工作,进而在全国范围内推广。纵观1949年以来中国监察体制变革的历史进程,关键节点对于打破路径依赖下形成的制度稳定,促进未来制度波动和变革会起到决定性的驱动作用。

   (二)路径依赖:工具理性与价值判断的综合性驱动

   路径依赖是历史制度主义的基本主张之一,即一旦某个组织开始沿某条路径发展,那最初的政策选择就容易按照某种惯性持续下去。路径依赖最初来源于经济学的相关研究,建立在工具理性与价值判断的综合基础之上。综合历史制度主义和经济学中有关路径依赖的观点来看,在国家社会发生重要变化之后,其制度发展路径依然容易呈现出对历史过往的继承和对自我本身的强化,然而这种继承和强化往往是在理性选择和价值判断的综合性驱动下形成的。

   1949年以后,中国各方面事业都有待建立和加强,党和国家的资源和实力却十分有限。首先,1949年以前民主革命时期已存在相对完备的党内纪律检查制度和行政监察制度,它们在民主革命时期已发挥了重要作用;其次,党内监督和行政监督的分布格局恰好与当时党领导国家一切事务的价值选择相一致,因而在工具理性与价值判断的综合驱动下,监察体制沿袭1949年以前党内纪律检查机构和革命根据地监察机构的雏形,初步建立了党内纪律检查机关和行政监察机关。1993年,中央纪委和监察部开始合署办公,在党的领导下合并为一套工作机构,同时履行党的纪律检查和行政监察两项职能。合署办公能够实现在党的领导下党内监督与行政监督的结合和有机统一,同时提高监察效力,强化监察体制的权威,促进资源整合。面对新时代对于监察工作提出的新挑战和新要求,“权威”和“高效”是开展国家监察体制改革的重要目标和追求。同时,当时的监察工作面临诸如监督效率低下、监督效力有限、监督资源分散重叠等困境,探索解决以上难题,实现国家监察工作的权威、高效,成为国家监察体制改革义不容辞的责任和义务。因而,在监督效力和监督资源等工具理性层面以及党领导国家监察机关等价值选择层面的综合性驱动下,2018年3月,第十三届全国人民代表大会第一次会议决定实现监察委员会与党的纪律检查机关的合署办公,代表党和国家行使监督权和监察权。虽然之前的行政监察机关变为现在的国家监察机关,但实质上依然是理性选择和价值判断综合驱动下路径依赖的结果。

  

   四、制度稳定与变革间的平衡性驱动

   历史制度主义认为,制度在其存在的大多数时间里都是处于均衡状态的,然而这种均衡却不是永存的,只是按照起初的样子一直在其“断裂点”之前发挥既定的功能,经过长时期的停滞之后一旦发生急速的爆发,就产生了制度变迁,这便称之为“间断均衡”22。这种变迁主要源于外部力量,制度会适应其内部动力以保持其本身并建立新的均衡23。然而,可以认为,“间断均衡”往往体现着一段历史时期内制度从均衡到断裂、再到形成新的均衡的过程。从更为宏观的历史视角来看,较长历史时期内制度变迁的总过程,从制度稳定到变革、再到稳定的长期过程,注定会表现出多样且复杂的变化模式。20世纪90年代,西伦引入了不同增量变化模式的概念,并讨论了渐进式制度变迁的模式和顺序。在其早期研究中,他指出,没有必要在制度稳定与制度变革二者间划出一条明确的界限,制度稳定时期通常以渐进式变化为特征,并随着时间的推移呈现出四种增量制度变革模式。我们可以认为,“间断均衡”是以一种相对中观甚至微观的视角来关注制度变迁的过程,而渐进式变迁则可以被认为是在更为宏观的历史视野下整体性把握制度变迁的总体过程。

   (一)“间断均衡”:制度均衡与制度断裂间的平衡性驱动

   历史制度主义的基本观点认为,制度在大多数时间里都是处于均衡状态的,然而这种均衡不是一直持续的,而是在之前制度稳定状态下持续至“断裂”的时间内发挥其既定的功能,一旦此种均衡被打破,就会产生制度断裂,进而逐渐形成新的均衡,发生制度变迁。然而,只有在制度变迁确实发生的情况下,我们才认为存在着足够的动力来形成一个摆脱均衡和惯性的运动,如果不发生变迁,我们是无法对其进行观测的。因而,我们可以认为,在制度变迁的过程中,存在着一种或源于制度变迁中的环境依赖,或源于制度发展惯性的平衡性驱动力,在其驱动作用下,从制度均衡到制度断裂、再到新的制度均衡的过程得以实现。

   纵观当代中国监察体制变迁的历史脉络,显著的制度“断裂”均发生在制度变迁的“决策关键点”之后。1949年以后,在多方动力驱动形成的动力机制下,党内纪律检查制度和行政监察制度建立,民主革命时期党内纪律检查制度和革命根据地监察制度所形成的制度均衡被打破,制度在此发生断裂。然而,“断裂”只是一种暂时形态,此时的“断裂”更多沿袭了之前制度的有机内核,只有形成新的制度均衡才能达到制度稳定。改革开放后至80年代的制度变迁亦然。在环境、观念、利益等多方面驱动构成的动力机制下,产生的新的制度断裂与之前监察体制曲折发展时期相比,发生了显著的变化。然而,此制度断裂是适应于此时历史发展趋势和时代要求的,而且,此时的制度断裂主要是监察体制的恢复和重建,因而,此次断裂的发生更大程度上来源于路径依赖的综合选择。所以,在上述动力因素的基础上,由于环境依赖以及制度惯性等方面的平衡性驱动力的影响,制度断裂经一段时间内的系列修补和完善后,形成了新的制度均衡。2016年底的制度变迁是在尝试性地逐步打破长久以来形成的制度均衡的基础上,在多方动力驱动的综合影响下实现制度断裂的。国家监察体制改革是在综合动力机制影响下形成的制度变迁,将监察机关从其原来所属的行政机关中剥离出来,作为独立的国家政治机关与“一府两院”并列,这属于制度变革的创新之举,在此之前尚无先例。至今为止,监察体制改革初步完成,但尚在探索完善之中,只有在多方平衡性动力的驱动作用下,才能在此创新实践中不断修补完善、取长补短,在真正达到适应于本国国情的基础上形成新的制度均衡。

   (二)渐进式变迁:制度稳定与制度变革间的增量性驱动

   西伦与马奥尼研究发现,在制度稳定时期,制度通常表现出渐进式变化的特征,而且,不是所有的变化都会在政策的实际运作中发挥作用,有些变化可能仅仅是一种手段。在此基础上,他们思考并区分出“置换”“置入”“偏移”“转化”四种增量变迁模式。比之于坚持只有一种剧烈的变迁模式,这四种模式的产生使得历史制度主义能够更为有序地阐释组织和制度变迁的进程。纵观当代中国监察体制变革的演进历程,不难看出它是在以上变迁模式的综合作用下实现渐进式变迁的。

代表着制度内既有的规则模式被变形的“置换”策略,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:社会科学. 2020年08期
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