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李树忠:改革与宪法关系论

更新时间:2020-10-07 22:36:01
作者: 李树忠  

  

   “八二宪法”制定之初就是对当时已经明确下来的改革实践予以确认,同时也带有当时对改革认识的局限性。实际上,当时的改革主要是经济体制改革,从1978年农村联产承包责任制开始,以“农村包围城市”的策略,到1984年通过《中共中央关于经济体制改革的决定》,开始了以国企改革为核心的城市改革。直到1992年秋,才完全确立了市场经济体制。因此,这段时期被称之“为实行市场经济体制做事实准备的过渡时期”。“八二宪法”起草者根本无法预知这种改革进程,更不要说整个国家在政治、经济、社会、文化等各领域进行的广泛且深刻的变革。“八二宪法”通过两年后,党的十二届三中全会作出了《关于经济体制改革的决定》,认为社会主义经济是“公有制基础上的有计划商品经济”,突破了把计划经济和商品经济对立起来的观念。1987年党的十三大在经济制度上提出实行按劳分配为主的多种分配方式,突破了宪法规定的“各尽所能、按劳分配”原则。随着改革的深入,改革所产生的社会现实与宪法规范之间的张力愈加突出。这时,整个法制建设面临的问题是 “法律要为改革服务”、“对于不改就会妨碍改革的,应当改”。 这成了宪法修改的原则。1988年,宪法增加的两条修正案,就是为了确认已经成为普遍共识的改革成果,对于仍在探索阶段的改革,则留待改革深化之后再予以确认。

  

   自1982年宪法通过以来,直到2018年现行宪法的第五次修改,是中国社会高速发展和改革转型的关键时期。举国上下受到改革精神的感召,“敢于试验”,不断探索和发展社会主义市场经济,由此丰富了对“什么是社会主义”和“如何建设社会主义”的更深理解。随着社会生产力的发展,生产关系也随之发生调整,国家治理模式开始转向法治轨道。1997年9月召开的党的十五大,提出了“依法治国,建设社会主义法治国家”。1999年将之增补进《宪法》第5条,确立为党领导人民治理国家的基本方略。在这个过程中,执政党自身的性质也发生了变化。“三个代表”的提出明确了中国共产党的性质和带领人民治理国家的思路。中国共产党不再只是以经济建设为中心,代表先进生产力,同时还代表着先进文化的前进方向;中国共产党不再仅仅是中国工人阶级的先锋队,只是代表工人阶级的利益,同时还是中国人民和中华民族的先锋队,代表最广大人民的根本利益。包括各行各业在内的“社会主义事业的建设者”成为统一战线的新政治力量。党的十八大以来,创立了习近平新时代中国特色社会主义思想,统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局,形成了一系列治国理政的新理念新思想新战略。重要的是,中国社会的主要矛盾发生了变化,中国特色社会主义进入了新时代。党的十九大对新时代坚持和发展中国特色社会主义作出了重大战略部署,围绕“两个一百年”,为国家设定了新的奋斗目标。2018年,针对新的历史条件下,面对新的历史任务,“八二宪法”迎来了历史上最为显著的一次大修,增加了21条修正案,以为回应。其中备受关注的监察委员会设计,就是总结党的十八大以来反腐败的经验教训,尤其是2016年以来在北京、山西、浙江开展的国家监察体制改革试点,为全局性的政治体制改革打下了基础。宪法修改标志着国家监察制度改革在宪法层面得以正式确立,也意味着此项改革进入法治化轨道。通过宪法修正案确认改革成果,肯定了改革的成功经验,并回应了改革的宪制需要。

  

   总之,“八二宪法”制定以来,随着改革的深入,不断做出调整。一方面是解决已有改革的合宪性问题,但更主要的是,当原有规范无法适应改革开放的需要,束缚经济体制的发展和运行时,为了改革的顺利进行,需要从宪法上清除相应的障碍。这种突破宪法搞改革的做法,早在20世纪80年代就让敏锐的学者意识到了规范与事实之间的张力,并用宪法的“无形修改”予以阐释。20世纪90年代“良性违宪”论的出现和“不成文宪法”的论说,都是为规范未能涵摄现实提供正当性依据。在这些讨论中,宪法学界的主流观点一直倾向于对宪法文本的尊重,虽然在必要时,可以通过修宪吸纳改革,但绝不能以政治现实冲击宪法文本,损害宪法权威。“强权≠宪法”被公认为是宪法学的金科玉律。因此,宪法就不仅是,甚至主要不是,用修改的方式确认改革,回应改革,而是要引领改革,规范改革。

  

   三、引领改革方向的宪法

  

   改革成果之载入宪法,已经蕴含着宪法的权威性。只有得到宪法确认的改革成果,才表明是符合中国特色社会主义实践的改革。这就意味着,作为改革产物的“八二宪法”,不断追叙改革成果,但同时也显示其权威性的一面,具有引领改革方向的面向。譬如,当改革开放写入宪法,坚持改革开放就成为必然的选择和宪法的明确要求。改革与否不再随个别领导人意志的变化而变化,而是“谁不改革谁就下台”。中国特色社会主义进入新时代,要想破解发展难题,化解各种风险与挑战,尤其是实现“两个一百年”的奋斗目标,推动经济社会健康发展,除了深化改革开放,别无他途。宪法以法律的形式从多个维度界定了改革开放的性质、方向和目的,应当成为引领改革开放的基本规范。如果忽视宪法中有关改革的规定,偏离宪法搞改革,不仅会让改革的方向不够明确,更会制约改革的动力。因为改革者的命运以及对改革的评价,都将面临很大的不确定因素……容易使改革者面临巨大的法律风险和政治风险。唯有坚持宪法设定的改革方向,才能确保改革的有效进行,才能鼓舞实践者以充足的智慧投入改革大业。具体而言,宪法至少从以下几个方面界定了改革的方向。

  

   首先,宪法确定的指导思想为改革提供了根本政治保障。明确规定国家的指导思想是我国宪法的一大特色。《宪法》“序言”第七自然段有关国家指导思想的规定浓缩了中国共产党领导中国革命、建设和改革过程中逐步形成的理论成果,是党和人民实践经验与集体智慧的结晶,其政治意义、理论意义和实践意义都不容忽视。故有学者将之称为序言的核心,也是整个宪法的核心。历次宪法修改都很重视对指导思想的阐释与完善,充分体现了指导思想在整个宪法中的地位和作用。符合宪法的改革首先应当是坚持宪法所确立的指导思想的改革。

  

   其次,宪法确立的中国特色社会主义制度保证改革的正确方向。现行宪法明确规定,社会主义制度是我国的根本制度。之所以在宪法中明确社会主义制度,就是要“使全国人民有一条清楚的轨道,使全国人民感到有一条清楚的明确的和正确的道路可走”,以此应对社会发展过程中可能出现的不同想法,甚至是不同行为。改革的方向“就是不断推动社会主义制度自我完善和发展,而不是对社会主义制度改弦易张。我们要坚持四项基本原则这个立国之本,既以四项基本原则保证改革开放的正确方向,又通过改革开放赋予四项基本原则新的时代内涵,排除各种干扰,坚定不移走中国特色社会主义道路”。2018年宪法修改在第1条第2款明确了“中国特色社会主义”,既延续了“社会主义”的国家性质,又融入了40多年改革经验所积累的“中国特色”,成为“八二宪法”的规范结构。这种关于国家性质的描述一方面把国家改革限定在“社会主义”的轨道之内,背离社会主义方向的改革将面临合宪性质疑。《物权法》(草案)因是否违反社会主义原则而引发的争论便是其中一例。另一方面,“中国特色”所具有的开放性又为未来的改革提供了极大的空间。这意味着改革不是固守社会主义教条,更非亦步亦趋原教旨的社会主义,而是要与中国社会的实际情况和中国人民的实际需要相结合。这种既限定又开放的规范结构旨在调动社会各方的改革积极性,又不致让改革失序。总之,中国特色社会主义确保了改革事业沿着正确的方向前进。

  

   最后,宪法规定的国家根本任务成为改革追求的目标。宪法对国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和国家各方面事业都有明确的要求,为中国改革规划了蓝图,并且是人民共同意志和根本利益的体现。《宪法》“序言”第七自然段明确规定:“国家的根本任务是,沿着中国特色社会主义道路,集中力量进行社会主义现代化建设。……推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展,把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,实现中华民族伟大复兴。”这是整个国家的“共同利益”。任何改革都不能违反宪法关于国家任务的规定,这是国家任务对改革的消极性约束;另一方面,所有改革都应当是积极促成国家任务的实现,这是国家任务对改革的积极性要求。改革就是要致力于国家任务的实现,共同达成执政者在宪法中所表明的目标追求。简言之,任何改革都必须致力于“把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”,并最终“实现中华民族伟大复兴”的国家目标。任何国家机关在实施改革的过程中,都不得背离国家目标,另寻其他追求。

  

   “八二宪法”被誉为“是一部好宪法”,其成功之处就在于它“确认并规定了一些既反映时代要求和社会变迁,又行之久远、历久弥新的重要观念和原则”。在过往岁月中,一方面通过宪法变迁,吸纳改革成果,回应改革需要;另一方面,宪法中确立的“观念和原则”引领着改革开放的进程和方向。由此,宪法和改革的关系具有了一种准回应型的模式。但在当前“四个全面”的战略布局中,全面依法治国是实现总目标的基本方式和可靠保障。以宪法为核心的法治不再是追随改革脚步,背书式地被动回应改革,而是应当成为引领改革方向,保障改革正当性的最重要依据。2018年宪法修改之后,党的十九大确定的重大理论观点和重大方针政策都已成为国家根本法,党和人民在实践中取得的重大理论创新、实践创新、制度创新成果已上升为宪法规定,在依宪治国的背景下,需要重新确定改革与宪法的关系,把严格落实宪法的规定,用宪法规范改革作为回应改革的基本模式。

  

   四、迈向规范改革的宪法

  

   改革与宪法的关系伴随着改革开放的40多年历程,且先后经历了“先改革后立法”、“边改革边立法”,到今天的“凡属重大改革必须于法有据”三个阶段。但整体来说,过往改革的法治化程度并不平衡,往往是重视改革的“顶层设计”,善用非法治的方式落实改革,而缺乏在法治框架内推动改革的动力。韩大元教授在总结改革开放40多年的教训时,针对这些问题指出,“其中重要原因是未能充分发挥宪法作为根本法的作用,特别是宪法的指导与规范作用”。个中缘由,固然与“八二宪法”对改革开放的价值与规范供给不足有关,但经过五次宪法修改之后,套用高全喜教授的话说,“‘八二宪法’及其内蕴的改革精神已经初步将现代宪政的基本价值纳入其中,为长期化的社会主义初级阶段的国家理论与宪政体制的结构性成熟定型提供了一定的制度基础,甚至为包括大陆、港澳台在内的完整中国的政治统一和宪制成熟提供了较为坚实的实践基础”。“八二宪法”为改革留下了广阔的空间,通过宪法解释已经能够容纳改革的需要。尽管不排除仍要通过修改个别宪法条款来解决改革的合宪性问题,但以改革的名义超越宪法,漠视宪法,甚至违反宪法,则极不可取,亦有悖于执政者尊崇宪法、维护宪法的政治承诺,不应成为新时代的改革路径。在这个背景下,需要重构改革与宪法的关系,明确把依宪治国确立为国家治理的最高宗旨,改革必须在宪法的框架内进行,让宪法成为规范改革的制度藩篱。

  

   (一)以宪法规范改革是全面深化改革的迫切需要

  

全面深化改革意味着改革进入了“深水区”和“攻坚期”,其系统性、复杂性、风险性并存,增加了改革的难度,使得改革的风险剧增,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《比较法研究》2020年第5期
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