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陈家建 赵阳:“科级天花板”:县域治理视角下的基层官员晋升问题*

更新时间:2020-10-07 07:43:50
作者: 陈家建   赵阳  
7岁,首次晋升到正科级的平均年龄是43.5岁。从发展趋势来看,近年来新考入党政系统的公务员都至少具有大学学历(指本科及以上学历)。如果将具有大学学历的公务员单独统计,可以发现干部年轻化的趋势更为明显。具有大学学历的公务员,首次晋升到副科级的平均年龄是35.2岁,首次晋升到正科级的平均年龄是39.3岁(见表2)。而且,越年轻的群体具有大学学历的比例越高,“80后”当中具有大学学历的公务员占85.3%。学历的提升给公务员晋升带来了明显的优势,大学学历相比于非大学学历,首次晋升副科级的年龄快了4.5年,而晋升正科级快了3.8年。因此,可以预见,由于近年G县公务员队伍学历整体提升,其进入科级序列的时间也可能随之提早。

   (二)科级停留时间与晋升概率

   在这些晋升数据中,从G县本土成长起来的公务员只有1人成功晋升到副处级,其晋升的路径是从城关乡镇党委书记调动到县委办公室担任主任,再晋升为县委常委。虽然有一个成功案例,但普通公务员普遍认为,成为副处级干部的机会微乎其微,大多“不做幻想”。几千名编制内人员中仅有1人晋升副处级,可以认为对于县域中绝大多数公务员而言,科级明确就是“天花板”。

   在中国的干部管理体制中,虽然有较为明确的任期制度,但实际上,人事调动实行弹性机制,基层公务员在一个岗位上的任职时间可长可短(钟灵娜等,2018)。在县域当中也是如此,基层公务员的任期并不稳定。在研究中,笔者选取了H镇所有副科级及以上的干部作统计,考察其岗位任职时间。

   2018年,H镇共有11位正科级和副科级公务员在职,其进入副科级以来的平均任职年限(不包括现职)可见表3。从数据上看,科级官员的岗位数量和任职年限各有不同,最多的一位任现职以前在科级层面担任过4个岗位的职务,最少的一位只有0个,即刚从普通公务员晋升到副科级。总体而言,该镇基层干部的科级岗位任职年限平均为2.8年。

   从近年来科级干部的晋升情况可以看出,从副科级到正科级的平均停留时间为3.8年,从正科级到职业生涯结束14的平均停留时间为16.5年。如果是有大学学历的公务员,从副科级到正科级的平均停留时间为4.2年,从正科级到职业生涯结束的平均停留时间长达20.7年!按照科级岗位平均2.8年的停留时间计算,则从副科级到正科级平均需要经历1.4个岗位,从正科级到职业生涯结束平均需要经历5.9个岗位。从公务员晋升的规律来看,从副科级到正科级一般有两种晋升路线:在乡镇提拔的副科级干部一般是副镇长,然后晋升为镇党委副书记,再晋升为镇长(正科级);如果是县级部门下派到乡镇的副科级干部,大多是担任镇党委副书记,然后晋升为镇长。因此,乡镇成长的干部从副科级到正科级需要经历2个岗位,而县级部门下派到乡镇的干部从副科级到正科级一般是经历1个岗位,综合而言,从副科级到正科级的几年时间中,经历1.4个岗位是平均情况。而从正科级到退休,干部经历的岗位较多,职业生涯也较为复杂,对县域的组织生态影响巨大。

   总体而言,由于进入科级序列的时间早,而晋升到副处级的概率又极低,必然造成在科级停留的时间很长,需要经历的岗位很多,这是县域治理中“科级天花板”的突出表现。相比其他层级的晋升天花板效应,“科级天花板”更为突出,对公务员及整个官僚体系的影响更大。在高一层级的政府组织中,虽然也可能存在“处级天花板”甚至“厅级天花板”的晋升问题,但处级及以上级别毕竟要从科级晋升而来,进入处级或厅级的时间不会太早,停留在处级或者厅级的时间也不会太长。因此,对于其他层级而言,“天花板”只是晋升概率低的问题,而县域中的“科级天花板”问题不仅表现为晋升概率低,还出现了停留时间长,岗位轮换多的现象,这就对整个基层治理体系造成了更为复杂的影响。

  

   四、“科级天花板”的成因:组织结构与人事体制

   县域治理中的“科级天花板”是什么原因造成的呢?综合而言,有三方面的重要因素:政府组织的结构性限制、人事下派机制与干部年轻化的管理导向。

   (一)组织内的岗位结构限制

   科层组织的层级结构特点是越到高层级的岗位越少,晋升的概率也会越低,因此,结构性的限制是造成“科级天花板”的基本原因。在政府组织中,科级晋升的结构性限制非常明显。党政系统中的公务员和事业单位的编制内人员都具有晋升的机会。15G县总共有编制内人员5200人左右。在岗位设置方面,作为一个典型的县域,G县的科级岗位有数百个,县处级岗位则非常少。在乡镇层面,正科级岗位有3个:乡镇党委书记、乡镇长和人大主席;副科级岗位包括乡镇党委副书记、纪委书记、副镇长、人武部部长、组织委员,副科级职务可能兼任,比如副镇长同时是人武部部长。一个乡镇正科级和副科级干部的总数一般是8人到11人之间。而在县级部门,一般正科级岗位是局长/党组(党委)书记,副科级岗位是副局长、纪检组长,其成员一般是4—5人。党委组成部门组织的层级较高,科级岗位也较多。按照G县的规模,39个乡镇/街道和47个党政部门,科级岗位的总数在650个到700个之间。县处级岗位则很少,只有在“四大班子”16领导岗位中才能产生。以G县2018年的情况来看,在县级党委中,包括书记、副书记在内的常委属于县处级,通常是9人17;在政府当中,非常委的副县长通常是5人18;人大和政协一正三副,共4个县处级岗位。因此,G县的县处级干部总共有22人左右。从组织结构的层面可以测算,所有党政系统当中的编制内人员成为科级干部的概率为12.5%至13.5%之间;如果排除晋升概率很低的事业编制人员,则所有公务员成为科级干部的概率则可以高达25%。科级干部再晋升的概率则非常低,他们晋升到县处级的概率为3.1%至3.4%。显然,不仅不同层级的岗位数量不同,晋升概率的差别也非常大。可以看出,G县普通公务员在职业生涯中成为科级官员的机会相对较多(有大学学历的人晋升概率更高),而从科级再想“进步”到县处级则非常难了。而且,不仅晋升到县处级的概率非常低,其晋升渠道也非常特殊,这与当前人事下派的组织管理体制有关。

   (二)人事下派管理体制

   如前所述,从科级晋升为县处级的概率只有3.1%至3.4%。而这非常有限的晋升机会也并不完全属于本县的科级官员,大多数晋升机会其实是分配给了市级部门。

   县处级领导的任免权在地级市。县领导或者是由本县科级干部晋升,或者是由市级部门下派,或者是其他县的领导调动到本县;19其他县的领导也必须由晋升产生,所以前两种情况就是县领导产生的主要途径。以2018年G县在任的9位县委常委领导为例,由市级部门科级干部晋升的有7位,而由G县或周边县科级干部晋升的只有2人。因此,可以看到,大多数县处级领导岗位的产生途径都是由市级部门(甚至省级部门)下派,从本县的科级干部晋升而来的比例较低。

   这样的情况也符合既有研究的观点。在对“官吏分途”的研究中,周雪光就提出,升迁优势大的官员往往来自于上级的任命(周雪光,2016);钟灵娜、耿曙等人观察到,在本地任职时间长的干部,晋升的概率降低,上级调动而来的干部反而成为地方领导的主体(钟灵娜等,2018)。从宏观层面分析,国家需要通过下派干部的方式保证政令统一,避免“地方化”的弊病;在具体层面,晋升作为一种稀缺资源,市级部门肯定会利用自身的层级优势,通过下派干部给市级公务员增加激励。周雪光等人通过实证数据发现,越是组织地位高的部门,其下派干部的能力就越强(周雪光等,2018)。而乡镇作为最低层级的政府,在科层体系中的权力是最小的,与之相应,对晋升机会的竞争能力也最弱(陈家建、赵阳,2019)。科级干部非常少的晋升机会还主要被市级部门占据,加剧了结构化的晋升困境,这也是“科级天花板”形成的重要原因。

   (三)干部“四化”的管理导向

   为什么公务员进入科级的时间变早了?这与近年来干部年轻化的管理导向有关。地区间竞争是中国发展的关键因素,而竞争的核心是对官僚队伍形成有效的激励,其中,最有效的激励就是晋升(周黎安,2007)。晋升的激励基本上是正向的,级别一般都是提升,很少出现级别降低。因此,提供晋升机会是对公务员队伍形成有效激励的基础。在现行的干部管理体制中,年龄对于晋升非常重要,同一级别中,年龄越大,晋升的优势越小,超过一定的年龄便再无晋升机会(冯军旗,2010)。因此,为年轻化的干部队伍提供长时段的晋升激励,对激发官僚体系的活力具有重要意义。现行的政策也大力提倡任用年轻、高学历的干部。比如,党章就明确提出,“努力实现干部队伍的革命化、年轻化、知识化、专业化(简称“四化”——引者注)。党重视教育、培训、选拔、考核和监督干部,特别是培养、选拔优秀年轻干部”。20“四化”当中,年轻和高学历是最容易识别的标准,也是基层人事管理的具体指标。

   这一政策导向产生了多方面的影响。年轻化、知识化导致基层队伍的变化,近年来,大学学历已经成为进入公务员队伍的门槛。而且,高学历的人晋升较容易,基层公务员不仅读大学,读研究生的比例也逐步提高。高学历年轻人较快提升到科级职务,整体上提前了县域公务员进入科级序列的时间。今天的乡镇领导,大多数都是学历较高的年轻人,与之前年龄偏大的“土干部”形象对比鲜明。同时,性别的差异也在减小,年龄越小的干部队伍,女性所占的比例越大,年轻女性担任乡镇领导已经成为县域治理中的常见现象。在G县的晋升数据中,“80后”的正科级干部女性占三分之一,担任乡镇党委书记的年轻女干部也屡见不鲜。年龄、学历、性别结构改变的背后,也反映了县域运作机制的变化。一般而言,年龄大的本土干部更专长于处理本地的复杂问题,摆平地方势力,这类干部一般都是男性;而年轻的高学历干部,更适合执行上级的政策,落实制度法规,这类干部的性别差异小。比如,有一位三十多岁的女乡镇党委书记,她认为“以前的基层工作难做,收农业税、抓计划生育都很麻烦,女干部很难开展工作……而现在政府比较规范化,女干部做工作没有太大的劣势了”。21

   (四)小结

   从上述分析中,我们可以概括“科级天花板”的形成过程(见图1)。

   需要注意的是,三方面的因素对于形成“科级天花板”的影响维度不同,科级干部的意见评价也不同。组织结构的限制是基础性的因素,而干部下派和干部“四化”的人事管理体系是动态发展的因素。在G县,科级和处级岗位的设置基本稳定,处级岗位的高度稀缺性决定了从科级到处级的晋升概率极低。在县域的科级干部看来,组织结构的限制是“没有办法”的事情,基本可以理解。但干部下派和年轻化、高学历化的动态因素就对科级干部造成了比较复杂的影响。比如,干部下派的机制就处在动态变化的过程中。相比于之前的干部管理方式,今天的县处级领导下派的比例提高,对县域治理的影响更大。同样以G县县委常委领导为例:在2004年之前,常委多由县级部门和乡镇干部晋升,22包括县长也是乡镇干部出身,而2005年换届之后的历任县长都是由市级部门下派。2009年,该县县委共有12名常委23(不包括挂职),从县域科级岗位晋升的常委有6人,其余6人为市级部门下派;而2018年,9位县委常委有7人来自于市级部门下派。在G县的科级干部看来,这样的动态变化不太合理,会让“科级天花板”的形势越来越严峻,基层干部出路变窄。干部年轻化、高学历化也是个动态变化的过程,相比于之前,今天的年轻干部晋升到科级岗位的机会明显增加,导致科级干部整体上越来越年轻,其学历也在提升。这也让科级干部群体感受到越来越大的晋升焦虑,因为不断有年轻人快速成为具有竞争力的干部,按照一位乡镇党委书记的说法,“随时都感到自己会退出历史舞台了”。

总体而言,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《开放时代》2020年第5期
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