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屈群苹:嵌入式治理:城市基层社会治理压力的组织化解逻辑——基于浙江省H市S社区的理性审视

更新时间:2020-09-30 07:16:05
作者: 屈群苹  
更多是在一种政治诉求和为民办事的名义下,迎合单位或领导的政治形象诉求,动员单位出钱出力。社区主任的工作笔记上记录着2016年下半年S社区重点做的三件大事:一是通过人大代表YMQ解决了CP小区3幢楼附近排水沟下雨漫水问题;二是通过城管协调住建部门,免费为CP小区4幢居民修建车棚,目前车棚正在修建中;三是通过人大代表JF,免费为DJ小区三栋居民楼安装路灯,有望在年底前亮灯。在S社区网站,不但经常有“X单位领导、人大代表XXX,来社区看望低保户”等方面的政治宣传。笔者本人就曾跟随社区主任书记与社区人大代表(某国家机构的负责人),一起走访过社区特殊群体。

   不论是企业还是事业单位甚至国家机关,居委会从与自己平行的其他机构中获得各种资源,是居委会组织利用社会关系与人情机制获取资源的横向层面。这种横向关系的建构,存在两种情况:一是原有私人关系可能带来居委会组织与其他组织的正式联系亦即非正式权力的正式运作;二是居委会组织在向其他组织寻找资源帮助时,利用两组织之间的正式联系也可以与其他组织人员发展出私人关系即正式权力的非正式运作。特定的人际关系可能带来特定的资源获得,而具体的资源获得过程也可能创造出新的人际联系纽带。居委会在“人情与共建”策略下,与相关驻区单位结成互惠关系甚至利益共同体。对社区居委会而言,借助驻区单位的财力和物力资源,不但可以有效完成上级布置的行政任务和居民事务,也能够制造为民服务、社区建设和居民自治的“社区假象”。尤其对那些有利于塑造“繁荣、安宁稳定和欣欣向荣”社会形象的形象工程,不但与居委会工作人员的工作政绩相关,而且亦契合上级政府官员追求“形象政绩”的政治诉求。

   (三)借力热心居民:人情运作和积极分子治理

   当前社会正处于转型深化期,热心居民既是社区参与的主导力量和主要人群,也是扩展基层社会人力资源供给和增进治理下沉的有效通道。当然,在热心居民动员的进程中,既需要发掘传统动员机制和文化性动员资源的有效性,也需要关注现代公民权利、参与意愿的作用。而围绕热心居民形成的“居委会—热心居民”和“居委会积极分子—热心居民”的社区圈层以及“地方性互动网络”,(15)是城市基层社会治理有效和社区事务得以完成的有效机制。

   城市基层社会治理下沉以及社区事务的完成必须借由居民完成,不仅带有现代社区参与的社会意蕴,而且还是社区居委会积极主动的选择。那些可以而且必须借助热心居民和积极分子完成的社区事务,给居委会带来了诸多困扰甚至发展性困境。借用积极居民的力量和动员能力,形成围绕在居委会和积极分子周围的两大居民圈子,可以缓解居委会人力资源匮乏的现实,也是通过“二次动员”(16)来汇集基层社会人力资源的长效机制。很多研究通过基层选举事件,分析热心居民动员其他居民参与社区选举的过程、原因与机制。他们得出的共识是:热心居民响应自上而下的动员,是社区选举成功的关键。除社区选举这一重大事件之外,社区事务如节日文艺汇演、参加政府活动、社区企业宣传等,都需要依靠热心居民。例如S社区在2016年9月26日准备举办“S社区艺术团”成立仪式,为了做到“有群众、有人气”的群众性社区文化活动、吸引居民参与以及配合街道领导莅临等原因,发动部分群众参加就成了一项必然工作。后来,由于“人声鼎沸、热闹非凡、场面相当壮观”,S社区居委会当场获得街道相关领导的肯定和赞扬,据说还被定为典型与特色在全区推广。

   城市基层社会热心居民的动员成效和社区影响力,带有很强的社会色彩、治理成效和政治意义。这种社区动员居民和居民动员其他居民所组成的社区动员结构,既是拓展社区参与范畴的有效方式,也带有社会治理纵向下沉和居民参与横向扩展的交叉性,还是展示国家治理能力现代化和行政动员有效性的机会。如同沃马克所言,“政治不只是一种和平的政治竞争或行政管理,而且是在危机形势下动员和激发人的资源的一种努力。”(17)即使是在社区建设时期,热心居民动员参与和激发人力资源的能力,也是社区政治建构甚至国家政权建设所需要的。可以说,没有热心居民的社区动员和人力资源激发,不会有社区居民“参与”的政治现象和民主印象,更不会有欣欣向荣的社区“活力”和基层秩序。这无疑对社区居委会工作、成绩考核甚至实现政府对基层社会的有效治理而言都是极为重要的。社区事务直接由社区热心居民来完成或由其协助完成,不但可以帮助社区干部完成上级规定性任务,而且为社区干部在精力不够、时间压缩与工作繁重的矛盾纠结点,拓展出具有一定张力的迂回空间和压力转移机制。借助“动员积极居民完成”和“由积极居民动员完成”双重动员路径,是社区居委会治理社区事务和进行居民生活服务时的常规性操作和有效方式,也被看成社区参与和群众路线的基本表征。

  

   四、结论与讨论

   伴随城市社会的结构转型和资源获得方式的多元化、服务型政府转向,导致居委会的资源占有虚化和组织权威弱化。社区居委会资源不足、治理能力与治理职责失衡以及压力型体制、行政化趋势、公共服务型政府等制度结构,不仅塑造了压力型居委会的“苦难”形象,也促使社区居委会借助嵌入压力场与社区关系网的结构位置来治理社区事务和化解事务压力。社区居委会不仅是承接各方压力的容器,也是分解、转嫁和化解压力的行动者与能动者。居委会嵌入式治理压力的消极转移和积极转化,与社区事务类型、压力来源、治理网络、行动主体及其权力关系密切相关。居委会通过向国家、单位和居民等社区网中的行动者“借力”,(18)把社区事务和社区工作的务实性与形式化主动结合、社会性与政治性积极转化,可以打造出典型化的形象工程和政绩亮点,进而提升政府绩效、工作达标和居民自我诉求实现。而“汲取一转化”的资源获取路径,是社区工作人员借助“传统计划体制的社会机制和市场化社会机制共生的新二元社会”(19)的制度机会,加以私人化运作的结果。具体而言,就是在社区行政化、压力化与去权威化、资源弱化等困境下,巧妙运作“社区情理”和“国家权力”,(20)利用常规化的社区规则、制度、组织及其固有的权力缝隙,再加上社区关系网的私人化运作,是社区居委会获得所需资源和转化社区压力的必然之路。

   无论是对压力的消极转移还是积极转化,社区居委会都利用了嵌入压力场和关系网的结构位置,借助人情逻辑与法理逻辑而达成事务治理。情理逻辑是一套非正式的行动规则,符合生活化的民意和生活世界的事务处理方式,主要借助道德评判、社会价值、生活技巧等构成。这种个人化的交往规则与行动逻辑,能够在私人关系与公共关系之间找到实用性的连接方式。而法理逻辑是对国家法律与地方规制等具有外在性和例行化的法规文本以及行动者内在的法律意识、民主观念与规则逻辑等的实践性操作。社区居委会对嵌入式治理的运作和事务压力的化解,既具有市场所提倡的追求个人利益最大化原则以及个人情感、面子的私人关系运作,也具有国家的命令等级制度法规与民主权利意识的行动框架。更为重要的是,社区居委会对社区事务压力的化解,是在国家意图与制度法规框架下,带着社区集体利益最大化的社区原则、个人关系运作以及个体因素的综合效应的结果。

   社区居委会的事务治理与压力化解、国家政权建设与社会整合是一体两面的同一实践过程。社区居委会嵌入型治理逻辑及其压力化解,既是居委会保持自主与嵌入双重性的行动策略,也对社区事务治理和社区运行具有重要作用。社区居委会借助城市基层社会中贯通国家、市场与社会的节点位置,不但实现了国家意志贯彻、基层社会秩序维持和社区有效运转,而且在一定程度上均衡和再生产了社区固有的权力体系和治理格局。可以毫不夸张地说,社区居委会的嵌入式治理逻辑,作为一种资源获得方式、事务治理机制和关系建构手段,已成为社区邻里权力运作和社区运转的重要因素。与此同时,社区居委会嵌入式的维持型治理方式,也对社区治理的生态化和治理现代化造成了阻隔。一方面居委会对“分解—转移”接力机制的内化和遵从,不断再生产和重构这种压力转移机制及其影响,使得国家管理的压力型体制具有正当性与有效性,进而阻碍“去行政化”的社区自治性生长,也不利于国家与社会关系的现代转型;另一方面社区居委会的嵌入式治理对社区关系网的借助和人情逻辑的运作,不符合社区民主化建设的外在形式和内在品格,也会阻隔社区治理现代化和生态化进程。而居委会嵌入式治理两难困境的改变、社区治理现代化推进甚至新型国家与社会关系建构,仍需对接基层社会有效需求、加强社区多元治理主体微观合作和宏观体制合理性逻辑的建构。社区居委会压力的组织化解逻辑需要从一种关系不对等的“主动依附”到彰显社区主体性的“主动合作”的现代化转型。这就需要构建国家治理与城市基层治理两种治理体系的链接路径和转化机制。在社会治理不断下移的过程中,既要实现社区居委会节点位置的现代性功效,也要实现社区居委会对“行政—单位—居民”三个行动主体公共职责的外显和私人关系运作的抽离。

   ①Pierre Bourdieu et.al,The Weight of the World:Social Suffering in Contemporary Society,Polity Press,1999,pp.189-202.

   ②参见向德平:《社区组织行政化:表现、原因及对策分析》,《学海》2006年第3期;潘小娟:《社区行政化问题探究》,《国家行政学院学报》2007年第1期;卢爱国、陈伟东:《社区行政化的反思:现实与反思》,《内蒙古社会科学》(汉文版)2008年2期;徐昌洪:《社区居民委员会行政化及其治理研究》,《社会主义研究》2014年第1期等。

   ③杨爱平、余鸿雁:《选择性应对:社区居委会行动逻辑的组织分析——以G市L社区为例》,《社会学研究》2012年第4期。

   ④Kevin J.O'Brien & Lianjiang Li,“Selective Policy Implementation in Rural China.” Comparative Politics,Vol.31,No.2.(Jan,1999),pp.167-186.

   ⑤郭圣莉:《居民委员会的创建与变革——上海市个案研究》,中国社会出版社,2006年,第154-161页。

   ⑥杨敏:《公民参与、群众参与与社区参与》,《社会》2005年第5期。

   ⑦BeHamin L.State,Social Networks and Citizens in China 's Urban Neighborhoods,Harvard University Department of Government,Ph.D.Dissertation,2003.

   ⑧唐文玉:《城市社区中的权威效能治理——基于S社区的个案研究》,《浙江社会科学》2013年第4期。

   ⑨Polanyi,Karl,The Great Trans formation; The Political and Economic Origins o f Our Time,Beacon Press,1944.

   ⑩Granovetter,M.Economic Action and Social Structure:The Problem of Embeddedness,The American Journal of Sociology,1985,AJS 91(3),pp.481-510.

   (11)杨玉波、李备友、李守伟:《嵌入性理论研究综述:基于普遍联系的视角》,《山东社会科学》2014年第3期。

   (12)相关学者对社区事务做了大同小异的分类,详见:张鸣宇、王智汉:《转型时期居委会三重角色——以武汉市C社区为例》,《社会主义研究》2005年第4期;杨爱平、余鸿雁:《选择性应对:社区居委会行动逻辑的组织分析——以G市L社区为例》,《社会学研究》2012年第4期等相关文献。笔者认为,社区事务与居委会压力密切相关,依据本文的分析立场,把社区事务分为自上而下的国家事务和自下而上的居民事务,相应的居委会压力就有自上而下的国家压力和自下而上的社会压力。

   (13)郭伟和:《街道改革体制和国家意志的柔性控制——对黄宗智“国家与社会的第三领域”理论的扩展》,《开放时代》2010年第2期。

   (14)所谓“社区策略”是指社区外的组织、部门、单位、个人等主体,借助社区符号或社区实体来达成自己意愿和利益诉求的权力技术。

   (15)刘春荣:《另类的邻里动员:关键群众和社区选举的实践》,赵汀阳主编,《年度学术》,中国人民大学出版社,2007年,第378-398页。

   (16)刘岩、刘威:《从“公民参与”到“群众参与”——转型期城市社区参与的范式转换与实践逻辑》,《浙江社会科学》2008年第4期。

   (17)[美]詹姆斯·R.汤森、布兰特利·沃马克:《中国政治》,江苏人民出版社,1996年,第76页。

   (18)借力是社区干部对借用各种“资源”(人力、物力、财力、资历和脑力等)的通俗性说法。

   (19)刘平:《新二元社会与中国社会转型研究》,《中国社会科学》2007年第1期。

   (20)屈群苹、孙旭友:《城市社区邻里纠纷化解的治理逻辑——基于H市S社区居委会调解的实践分析》,《学海》2015年第5期。

  

  


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《浙江学刊》2019年第6期
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