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王升平:西方行政理论本土化的形态与逻辑探析——以公共行政主流理论的交融与转化为例

更新时间:2020-09-30 07:14:36
作者: 王升平  
这种价值冲突无法通过妥协或诉诸更高级的价值偏好来解决,也不能通过将其降为某种情绪或激情以便消除其存在”⑧。价值上的不相容与不可通约,增加了政府进行价值整合的难度,政府面临着以一元化价值主导社会的无力感。在这样的背景下,推进社会自我的价值表达、价值创造与价值实现,是促进不同价值体系间和谐共生的基础,这也正是西方治理理论生成的价值前设。其次,西方式治理的价值落脚点是个体性的。西方治理理论是以个体主义为其逻辑基础的,其本质在于通过对国家权力的弱化,来实现国家与社会关系的重塑,这种重塑的核心内容,在于通过由公民所结成的自愿性社团对于行政生活的参与,来实现个体权利的组织化表达与实现。因此,从本质上说,治理理论所优先追求的是个体权利而非公共善,公共善与其说是最终目的,不如说是个体权利追求的逻辑结果⑨。可见,西方式治理实质上遵循的仍是自由主义逻辑,而个体价值是西方式治理理论的落脚点。

   经由俞可平等学者的引入,治理理论在本土公共行政的理论与实践层面都获得了巨大的认同、产生了重大影响。可以说,治理成为我国理论与实践领域近年来的中心话语之一。但国内对于治理理论的理解与应用同样并非是复制性的,而是具有自身的鲜明特色。具体来看,这种特色主要表现在如下三个方面。

   首先,对治理实践中的政府理性的强调。在西方式治理逻辑中,国家、市场、社会体系中不同主体的互动及其网络化结构,是实现有效治理的基础。与西方自由主义的价值追求相适应,西方式治理从一开始就具有强烈的分权色彩,这种分权在一定程度上缓解了政府行政权力的负外部性效应的同时,也使得政府在治理体系中的角色定位变得模糊、甚至导致了公共产品供给过程中的责任缺失问题。而在本土的治理理论与实践中,社会参与虽然也是理论领域与实践领域共同的重要议题、是政府实现职能转换与转移的重要载体,但本土语境中的政府与社会关系更倾向于是一种“核心—引导—协作”式关系。其主要表现在于,其一,从职能结构维度来看,在本土治理体系中,政府不仅是社会主体的积极培育者,同时还对于社会主体承担治理责任的方向和途径等具有一定的规范性和导向性,其不仅是协作性的,更是引导性、助推性的。也就是说,在西方式的治理情境中,其(在理想层面上)强调的是限制政府理性而实现社会理性的发挥;而在本土的治理逻辑中,则更强调通过政府理性来引导和促进社会理性,这种引导功能的发挥,有效实现了社会主体与政府职能承接之间的有效对接,避免了社会组织在一些职能领域“扎堆”、而在另一些领域却“缺位”的现象或问题。其二,政府强调通过权力的自限而实现与社会主体的协作。西方式的协作治理是在社会力量发育较为完全的基础上实现的,其协作治理实践的推进过程具有一定的自然性色彩,或者说,它在一定程度上是基于社会理性的进化而实现的自然过程。而本土的协作治理实践则更多地是在社会理性发育并不完全的情境中,政府基于对社会自我治理之优势的预期而主动展开的。因此,在本土领域中,政府对自我权力的控制、对公共产品供给责任的社会化转移,都带有较强的理性逻辑与主动性色彩。在这个过程中,政府基于“权力清单”等治理工具,实现了对自我权力与职能的明确和优化,其在确保了政府自身职能得到有效承担的同时,也使政府权力的转移具备了良好的空间。总体来看,本土的“核心—引导—协作”式治理结构,对于政府资源掌握相对较多,公共服务的社会自我供给能力相对较弱、价值的异质性色彩又越来越浓厚的中国社会而言,既有助于确保公共资源分配的相对均衡、也有助于形成对公共产品供给的理性规划,提升资源使用的效率,做到政府与社会两个积极性的充分发挥。

   其次,注重治理实践中的价值整合。如前所述,西方式治理是以价值上的多元性为基础的,这种价值上的多元与分散化,与西方的自由主义、个体主义文化之间具有内在的契合性。然而,在西方的治理逻辑中,由于价值上的高度分散及这种分散性背后所必然内涵的价值相对主义特质,使得治理实际上成为一种缺乏理想图景的、头痛医头、脚痛医脚的问题应对式策略行为,而缺乏价值与目标上的整体性和方向性。这样的分散逻辑,既加大了社会的异质性、从而增加了对于公共问题的治理难度,同时也可能因缺乏对于治理主体的总体性协调,而造成治理过程的重复与资源浪费。与之相反,在本土治理理论与实践中,其虽然也吸收了治理理论所蕴含的价值多元的内核,但这种价值多元,是一种以核心价值认同为基础的价值多元。在治理实践中对社会主义核心价值观的强调、对于社会主义共同理想图景的遵循与信仰,使治理实践具有了明确的方向性;同时,其也确保了治理实践中的价值的体系性与整合性,有效提升了价值的凝聚力和资源的整合力。不难看出,经由对治理的宏观价值导向的重新定位,本土治理实现了治理理论与西方式自由主义取向之间的剥离,促进了治理作为一种工具与社会主义制度之间的良性嫁接。

   再次,对治理理解的泛化倾向。西方治理的特定意义在于对主体多元化的强调,其实质在于通过不同主体的协作,来实现对公共问题的共同解决。可见,在西方社会中,治理理论是对传统公共行政理念的革新,是一种特定的公共问题解决方案。而在本土的公共行政领域中,除在治理理论引入初期更多地遵循了西方原初的外延设定来对治理概念进行把握之外,近些年来,无论是在理论领域还是实践领域,对于治理的理解都呈现出相对泛化的倾向。这种泛化倾向主要表现为,不管是传统的以政府为中心的行政、还是由社会不同主体所引导和展开的各种管理实践,都被称之为治理,并形成了政府治理、社会治理、基层治理、企业治理等多重概念组合。这些概念组合虽然并未否定西方原初意义上的主体多元性意蕴,但同时也植入了一些本土性的内涵:拿“政府治理”概念来说,其既可能意味着一种以政府为中心的管理,也可能意味着一种以政府为中心的、其他主体共同参与的协作式治理,依情境不同,其可以有不同的解释。在前一意义上,“治理”实际上等同于“管理”,而在后一意义上,则又偏向于西方原初意义上的“治理(governance)”。但无论是哪种解释,“政府治理”概念组合中的政府都更多地是带有主动性色彩的,即以政府为基础来“治理某某”。而在“社会治理”概念中,其表征的实际上是“对社会的治理”,即通过不同主体(也可能是社会自身)的共同作用,来实现对社会秩序的维护,其中“社会”更多地是被治理的对象;在“基层治理”这一概念组合中,其既指对党和政府管理体制之基础层级的管理和约束(即基层机构的自我治理),在这一层面上,其与传统的科层制行政体制是相统一的,同时,其也指代对社区、村落等社会基本单元中的个体或社会性组织的治理,这一层面的治理,也是本土意义上的“社会治理”概念的核心所指。可见,本土对治理的理解,是对西方原初意涵与本土意涵的综合,这种综合一方面使得本土的治理概念相对于西方而言更具包容性和广泛性,但其也使得本土意义上的治理概念的理论特质、独特性和理论界域不如在西方语境中那样明显。

   (三)新公共服务理论及其本土借鉴

   在西方语境中,新公共服务理论的发展,是基于对新公共管理的管理主义倾向的反思而展开的,其目的在于重新梳理公共管理实践中的价值因素,并以人的社会性特质为基础来推进公共行政的理论建构。总体来看,新公共服务理论的主要特质在于以下三个方面。其一,将政府的角色定位为服务者与协调者。新公共服务理论认为,政府角色应从议程控制转变为议程安排,即“使相关各方坐到一起,为促进公共问题的协商解决提供便利。在这样一个公民积极参与的社会中,公共官员将要扮演的角色越来越不是服务的直接供给者,而是调停者、中介人甚至裁判员。而这些新角色所需要的不是管理控制的老办法,而是做中介、协商以及解决冲突的新技巧”⑩。其二,强调公共利益、民主、服务等核心价值。新公共服务理论强调政府应积极促成公民之间的对话与利益表达,“鼓励公民采取一致的行动,而不应该仅仅通过促成妥协而简单地回应不同的利益需求”(11)。民主是公共意见收集的前提,也是公共利益达成的基础;只有在达致对公共利益的准确把握的基础上,政府的服务才能更具针对性、更有效率。其三,强调公民身份与公民权。针对新公共管理的顾客隐喻,新公共服务理论指出“政府不应该首先或者仅仅关注‘顾客’自私的短期利益,相反,扮演着公民角色的人必须关心更大的社区,必须对一些超越短期利益的事务承担义务,必须愿意为他们的邻里和社区所发生的事情承担个人责任。换言之,政府必须关注公民的需要和利益”(12)。不难看出,新公共服务理论具有明显的社群主义导向,其对自由主义的原子式个体假设提出了批评,主张政府在推进公共空间的构建、提升公民的行政参与、鼓励公民的公共精神方面有所作为。

   新公共服务理论提出之后,经由丁煌等学者的引荐,在国内产生了较大的影响。与其他理论不同的是,新公共服务理论在国内的传播具有明显的佐证性特质。这种佐证性特质的产生主要基于如下两个方面的事实:一是本土公共行政的价值特性。在本土行政体系中,“服务”一直是中国共产党领导下的本土公共行政实践的根本目标与核心价值追求,而源自西方的新公共服务理论以一种较为系统的理论形式对服务的内涵及其原由等进行了阐述,为服务型行政实践的展开提供了较好的理论参考。因此,从价值层面上看,新公共服务理论的引入,并不是要输入一种新的价值理念,而是要引入一种佐证服务价值之必要性的新视角。从这个意义上说,新公共服务理论的最大价值之一在于其提供了一种社群主义式的思维逻辑,从而突显了公民责任、公民参与、重视人和重视公民权等政府服务的基本维度,这些维度与本土所倡导的集体主义、公共利益、以人为本思维等是存在着嫁接空间的。二是本土公共服务的理论与实践在当时已有所进展。在新公共服务理论被引荐到国内之前,本土在公共服务供给及服务型政府建设方面的理论与实践即已展开。在理论上,“公共服务”概念早在20世纪90年代初就已受到一些学者的关注,而在实践中,服务型政府的建设实践在2000年前后就已在一些地方政府中展开。可以说,服务型政府的构建与公共服务供给质量的提升,在新公共服务理论得以正式引入时已经成为国内学界与实践领域关注的重点。21世纪初期,学者们纷纷试图对服务型政府的内涵进行界定,但又莫衷一是、没有达成共识,而新公共服务理论的提出,一定程度上为服务型政府的理论研究与实践发展提供了思路,从而使新公共服务理论一经提出便受到了国内各界较高程度的关注。

基于价值上的相对一致,新公共服务理论在国内的传播过程中并没有被过多地剪裁,其本土化的进程更多地是通过理论的充实、发展与应用性转化而实现的。这种充实、发展与应用性转化的可能表现,大体集中在以下三个方面:一是充实服务的具体内涵。在服务的具体所指上,西方新公共服务理论主要关注的是如何为公民的有序参与提供便利,其强调政府要扮演协调者和居间人角色,提供议程安排、公民领袖培养、公民参与引导等服务;而本土的公共服务理论与实践则更强调“公仆”化的公职人员身份设定,强调政府要基于其公共性的价值设定、以政府的资源供给能力为限,为社会提供全方位、体系化的服务供给。相对而言,本土所关注的服务的所指要更为多元化、系统化。二是价值层面的充实。在西方新公共服务理论的视域中,民主参与、人本、服务等是其核心价值指向,而在本土的公共服务理论研究与实践中,除上述价值之外,效率、公平、可持续等价值也得到了高度的重视(13)。在此基础上,推进公共服务均等化、构建公共服务均等化的评价指标体系等一系列话语和实践,亦得到了广泛的认同和强调。三是应用层面的扩展。从理论形态来看,西方的新公共服务理论更多地是一种宏观层面的哲学理论,其专注点在于价值的构建与理念的重新塑造。而本土虽然对于新公共服务的理论逻辑也给予了充分的重视,但其更关注的是这一理论在不同领域中的具体应用,如在和谐社会构建中的应用(14)、在绩效评估体系构建中的应用(15)、在公务员激励方面的应用(16)等。新公共服务理论在本土实践中的应用性、实操性转化,弱化了西方新公共服务理论的抽象性色彩,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《治理研究》2019年第6期
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