返回上一页 文章阅读 登录

陈宏彩:国家监察体制改革绩效评估问题探析

更新时间:2020-09-27 00:21:37
作者: 陈宏彩  
监察体制改革的绩效评估,必须全面、科学测量改革在各个群体中产生的影响力、权威性和威慑力。

   其二,在社会公众中的影响力。国家监察体制改革从一开始就受到社会各界的广泛关注。由于腐败是政治的毒瘤,为各国人民深恶痛绝,反腐机构的一举一动备受社会各界关注。重视社会公众的评价,也是尊重和保障公众的知情权、参与权、监督权等民主权利的需要。社会公众有权知道国家的廉洁程度如何、反腐机构的成效怎样、未来有哪些对策措施,等等。更何况,廉政建设的深入推进本身需要不断提高公众的认知水平和参与程度,反腐机构也应担负这方面的职责。有些国家和地区把廉洁教育写人学校教材,反腐机构与公益组织、社区等联合开展反腐倡廉的动员教育等,既扩大了反腐机构的社会影响力,又增强了全社会的思想觉悟、廉洁意识和参与热情。评估监察体制改革在社会公众中的影响力,也必须对以上各个方面进行综合评判。

   其三,在国际社会的影响力。成功的反腐机构不仅在国内产生重大影响,而且在国际社会也声名远扬。如香港廉政公署、新加坡腐败行为调查局,就是大名鼎鼎的反腐机构。我国的监察委员会也有可能成为这样的机构。首先,我们查处了一大批大案要案,查处的腐败分子级别之高、数量之大,为历史上所少见。每一起大案要案的查处通过国内外重要媒体广泛传播,在国际社会产生了广泛影响。党的十八大以来通过“打虎拍蝇”取得的成果得到全世界公认,中国反腐机构铁腕反腐的形象已经初步树立。其次,我们开展了前所未有的追赃追逃工作,赢得了国际社会的支持和赞赏。在“百名红通人员”追逃行动中,不管是邦交国还是非邦交国,不管是加勒比海地区还是北美洲,我们克服重重困难,创造性地建立了多种国际合作模式,取得了跨国行动重大成果。中国反腐机构的坚定决心、坚强意志和卓越能力得到国际同行的广泛赞誉。最后,我们是《联合国反腐败国际公约》的重要成员国,并在杭州G20峰会上倡导建立了《二十国集团反腐败追逃追赃高级原则》,充分彰显了我国在国际反腐败领域的主导权和领导力。⑨中央追逃办数据显示,2018年,我国对外新签署5项引渡条约和4项司法协助条约,与外商签订4项金融情报交换协议;与泰国、阿根廷、白俄罗斯等6个国家签署反腐败合作谅解备忘录;通过出访和接待来访,与美国、新西兰、加拿大等50多个国家磋商了反腐败合作。随着反腐败国际执法合作不断深化,我国反腐败朋友圈和影响力进一步拓展。⑩我们深信,随着我国反腐行动的深入开展和反腐败国际合作的日益扩大,我国反腐机构将成为受到国际社会广泛认可和尊重的重要机构,中国的反腐制度、反腐经验将成为世界许多国家学习和借鉴的样本。上述几个方面也是国家监察体制改革取得成功的重要标志,值得进行客观、公正的评估。

   3.反腐绩效指标

   世界上的反腐机构很多,有些以高效权威著称,有些则绩效平平。根据国际社会普遍的做法和经验,结合我国的实际情况,国家监察体制改革的绩效评价必须纳入反腐绩效指标,具体来说,其主要由以下几方面构成。

   其一,国际公认的清廉指数。国家监察体制改革的根本目标就是建立有中国特色的权威高效的反腐机构,提升国家的廉政建设水平和廉洁程度。如果国家的清廉指数不断提高,那么这项改革就达到预期目标。反之,如果清廉指数没有实质性的提升,改革就没有取得预期成效。当然,审视清廉指数时,必须处理好短期和长期、表象和实质的关系。当反腐败深入开展,一大批腐败案件被查处时,可能会给国际社会造成“腐败程度加深”的错觉并依此得出“越反越腐”的结论。事实上,只要在减少存量的同时,采取有效措施遏制增量,经过一段时期的发展,清廉指数肯定会大幅度提升。我们既可以参照国际社会已经比较成熟的清廉评价指数,也可以建立符合国情的、科学合理的中国清廉指数评价体系,对国家监察体制改革的整体成效进行客观公正的分析。

   其二,公众的腐败感知度。如果说国际公认的清廉指数是一种通过国别比较得出的相对客观的评价指标,那么通过自身途径获取的国内公众的腐败感知度,则是比较主观的评价指标。两者有一定相关性,但又不完全相同。公众要经常和公共权力部门打交道,对权力部门和行使公权力的人员是否清正廉洁会有一些直接感受,也会通过其他途径间接了解相关情况。反腐机构的工作目标之一是,通过反腐行动和其他努力,最大程度地清除腐败现象,降低腐败对社会公众造成的利益损害、价值冲突与心理影响。腐败特别是发生在群众身边的腐败直接影响群众的切身利益,影响社会的公平与正义,影响人们的世界观、价值观和人生观。反腐败必须重视人民群众的感受,增强人民群众的认同感和获得感。随着反腐败的深入开展和国家法治建设的加强,人民群众对腐败的认识愈来愈趋于理性。最初人们对“老虎苍蝇”的查处或许有些非理性、情绪化表达,经过一段时期的发展,人们的认知日益理性,对权力监督中的体制改革、制度建设等寄予更多的期望。因此,只要具备符合统计学要求的样本数量和样本结构,完全可以比较真实地体现公众对腐败的感知与认识。

   其三,腐败案件查处力度。很多新成立的反腐机构都是通过掀起“反腐风暴”或查处大案要案而声誉鹊起的。因此,反腐机构持续的影响力和权威性,始终离不开对腐败案件的查处力度。随着国家监察体制改革的推进,我国的反腐败斗争和党风廉政建设已经进入战略决胜期。监察委员会对腐败案件的查处是否真正做到零容忍、全覆盖、无死角,直接影响国家监察体制改革的成效和清廉国家建设的进程。当然,我们已经取得反腐败压倒性胜利,从客观规律来讲,今后查处的大案要案肯定愈来愈少。在这种情境下,如何体现反腐力度不减、节奏不变、尺度不松呢?我们认为,主要应从三个方面加以评判:一是腐败行为的发现率。腐败行为的发现率越高,造成的威慑力就越强。如果腐败行为能够得到百分之百的查处,很多人的侥幸心理就不存在了,权力任性的概率就会不断降低。二是腐败行为的潜伏期。过去,腐败案件的潜伏期有的长达七八年,有的甚至十几年。潜伏期越长,造成的危害愈大,腐败分子的气焰越发嚣张。三是腐败行为的成本。在新加坡,行贿几十元钱会比逾期居留、酒醉驾车遭到更为严厉的惩罚。(11)而收受贿赂的人,哪怕受贿的金额很小,也往往会面临牢狱之灾和招致丰厚的廉政金的罚没。我国的监察体制改革要取得巨大成功,也要借鉴其他国家的先进经验,始终保持反腐高压态势。腐败案件查处力度的评估,对于改革成果的巩固与拓展尤为重要。

  

   三、监察体制改革的评估主体

   评估指标体系回答的是评估什么的问题。指标体系建立以后,还必须明确由谁评估、如何评估的问题。根据国际经验并结合我国国情,监察体制改革的绩效评估主体主要包括各级人民代表大会、监察机关自身以及第三方评估机构。

   1.人民代表大会评估

   人民代表大会制度是我国的根本政治制度。根据宪法和法律的规定,各级监察委员会应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督。监察机关作为在行政机关、审判机关、检察机关之外的一个新生的国家机关,更应接受人民代表大会的全方位监督,从而在国家权力结构中发挥应有的作用。各级人民代表大会及其常务委员会通过审议本级监察委员会的专项工作报告,组织执法检查,就有关问题提出询问或者质询等,对监察委员会的工作进行监督。为了使监督更加全面、准确,人民代表大会及其常务委员会也可以通过绩效评估的方式履行自己的职责,这是在全面依法治国、全面从严治党背景下人大监督方式的创新,也是增强监察机关权威性的重要途径。就人大而言,在党的领导、人民当家作主、依法治国之间寻找契合点和突破口,完善监督制度、创新监督方式、提升监督质量,是新时代人大工作面临的重大课题。对监察机关进行绩效评估,正是在此方面进行的有益探讨和尝试,也为加强和完善人大监督积累宝贵经验。就监察机关而言,主动接受人大监督是法定义务。通过人大的绩效监督,可以为不断深化改革、改善制度绩效提供强大的动力与压力。监察机关组建之初,能够得到各级人大的如此重视,可以迅速提高监察机关的政治地位和社会影响力,为全面贯彻党中央的重大决策部署、推动新生机构的成长和发展,创造更加有利的政治环境。

   2.监察机关自我评估

   各级监察委员会始终存在评估的需求:每年向人大汇报工作需要进行自我评估,明了改革的成效和问题需要进行评估,系统内的绩效比较需要进行评估。即使没有进行全面的绩效评价,也应在工作总结中就某个方面的问题进行评判分析。2019年7月,中央纪委国家监委印发《纪检监察统计分析指标体系(试行)》,构建贯通监督检查、审查调查全流程,涵盖“四个监督”“四种形态”各方面,体现政治效果、纪法效果、社会效果相统一的指标体系。此次指标体系的设立坚持反映整体工作和反映重点工作相结合,既设立监督检查、审查调查、问责等反映整体工作成果的指标;又突出重点,设立严明政治纪律、查处违反中央八项规定精神问题、查处群众身边腐败和作风问题、国际追逃追赃、自我监督等反映重点工作成果的指标,全面系统反映纪检监察工作成果。(12)可见,中央纪委国家监委事实上在进行自我评估,探索建立科学合理的评估指标体系,反映全国纪检监察工作的绩效与不足,通过评估推动各项工作的开展。按照计划,全国纪检监察系统的自我评估2020年正式实施。自我评估的优势在于,由于熟悉内部情况,外部人员无法获取的某些信息,系统内部可以准确获取。然而也正因为如此,自我评估的客观性、公正性往往受到质疑。系统内部可能尽量收集对自己有利的数据,而对那些不利的数据或信息尽量不予采用或者进行技术化处理。此外,自我评估还可以充分发挥组织优势,通过内部管理体制和运行机制,将任务层层分解,落实到部门、落实到人,贯穿到整个管理过程,从而将绩效评估与绩效管理有机结合,更好地实现组织目标。当然,自我评估并非所有的活动都由系统内部完成。涉及到内部运行情况的指标,可以依靠系统力量完成;而涉及到监察体制改革在监察对象、社会公众中的影响力指标,可以依托专门的民意调查机构进行。

   3.第三方评估

   第三方评估因为其特有的专业水平、机构的相对独立性和评估结果的客观公正而愈来愈受到青睐。第三方评估包括独立第三方评估和委托第三方评估,评估机构包括行业协会、高等院校、科研机构、相关社会组织等。在国外,公共管理和公共服务的第三方评估起步较早、发展较快,而且在很多方面已经实现制度化、规范化、法治化和常态化。随着绩效评估制度和方法在我国的推广和应用,第三方评估不断出现在各级政府的议事日程中。近年来,受国务院委托,中科院、全国工商联、中国行政管理学会、国家行政学院、中国国际经济交流中心及相关高校、研究机构等对简政放权和放管结合、支持小微企业、金融服务实体经济、区域协同发展、棚户区改造、营业税改增值税、重大水利工程建设、精准扶贫等政策落实情况作了第三方评估。这些评估帮助国务院掌握了政策的实施情况,促进了各地相关工作的开展,在社会上产生了很好的反响。在国务院的示范带领下,地方政府也将一些重大的改革项目委托第三方进行评估,开创了政府督查的又一途径。国家监察体制改革政治要求高、涉及面广、专业性强,可以委托高等院校、研究机构、专业学会等进行权威的第三方评估。

   收稿日期:2019-09-02

   ①刘旭涛:《政府绩效管理:制度、战略与方法》,机械工业出版社,2005年,第177页。

   ②[美]戴维·奥斯本、特德·盖布勒:《改革政府——企业家精神如何改革着公共部门》,周敦仁等译,上海译文出版社,2006年,第103页。

   ③卓越:《政府绩效管理导论》,清华大学出版社,2006年,第309页。

   ④[美]西奥多·H.波伊斯特:《公共与非营利组织绩效考评:方法与应用》,肖鸣政等译,中国人民大学出版社,2005年,第4页。

   ⑤范柏乃:《政府绩效评估理论与实务》,人民出版社,2005年,第39页。

   ⑥周凯:《政府绩效评估导论》,中国人民大学出版社,2006年,第187页。

   ⑦[美]弗莱蒙特·E.卡斯特、詹姆斯·E.罗森茨韦克:《组织与管理:系统方法与权变方法》(第四版),傅严、李柱流等译,中国社会科学出版社,2000年,第285页。

   ⑧习近平:《持续深化国家监察体制改革 推进反腐败工作法治化规范化》,《人民日报》2018年12月15日。

   ⑨蒋来用、冯留建、庄德水等:《彰显我国在国际反腐败领域的主导权和领导力》,《光明日报》2016年9月25日。

   ⑩朱基钗:《国家监察体制改革推动反腐败国际追逃追赃取得新进展》,新华网,http://www.xinhuanet.com/2019-01/28/c_1210049504.htm,2019年1月28日。

   (11)吕元礼:《新加坡治贪为什么能?》,广东人民出版社,2011年,第126页。

   (12)《中央纪委国家监委印发〈纪检监察统计分析指标体系(试行)〉》,《中国纪检监察报》2019年7月31日。

  

  


爱思想关键词小程序
本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/123021.html
文章来源:《中州学刊》2020年第1期
收藏