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鄢一龙:中美政治体制比较:“七权分工”vs.“三权分立”

更新时间:2020-09-19 08:21:39
作者: 鄢一龙 (进入专栏)  
直属机构 9 个。

  

   最高法与最高检行使司法权。司法权是将法律适用于具体案件的专门化的活动。狭义的司法权只包括审判权,而稍宽的定义包括检察权。人民法院是我国的审判机关,我国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院,最高人民法院是国家最高审判机关。人民检察院是国家的法律监督机关,我国设立最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门人民检察院,最高人民检察院是最高监察机关。(14)党对于司法权的领导主要是宏观领导,并不介入具体的个案,法院、检察院依法独立行使审判权与检察权。司法权系统有 1 名政治局委员。最高法内设机构 24 个,最高检内设机构 19 个。

  

   中央军委行使军事权。军事权包括军事建设、领导、指挥与执行,战争的决定与宣布“战争的决定权、宣布权、指挥权和执行权”。(15)全国人大有权决定战争与和平的问题;国家主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定,宣布战争状态,发布动员令;国务院领导和管理国防建设工业;中央军事委员会领导全国武装力量。总书记兼任中央军委主席,同时军事权系统中还有 2 名政治局委员。军事权系统中中央级机构有 32 个,其中中央军委职能部门(15 个)、武装力量(12 个)、军事两院(2 个)、直属院校(3 个)。

  

   02

   分工协同 vs. 分权制衡

   对一个国家高度复杂的政治体制运行原则进行概括是有巨大风险的,(16)本文目的不在于对美国政治体制进行系统研究,而是希望能够提炼最关键的要素,为中美政治体制比较提供战略视角。

  

   美国政治体制最核心的运行原则是分权制衡,这又包括两个方面:

  

   一是权力分立。麦迪逊说过:“没有任何政治上的真知灼见比分权更有内在价值,更能体现具有启蒙思想家的自由卫士的权威。”(17)首先是职能分立:一项职能由一个政府分支履行。每个分支只能履行它自己的职能,而不能越权侵犯其他分支的职能。美国将国家权力分为三个分支:第一个分支是制定法律的分支,即国会行使的立法权;第二个分支是实施法律的分支,即总统行使的行政权;第三个分支是解释法律的分支,即法院的司法权。其次要实现人事分立,一个人如果在其中一个政府分支任职,就不得同时在其他两个分支任职。(18)

  

   二是权力制衡。孟德斯鸠说:“为了防止滥用权力,必须通过事物的统筹协调,以权力控制权力。”(19)麦迪逊说:“要防止几种权力逐渐集中于一个部门最保险的办法,就在于给予每个部门的领导以必要的宪法手段和个人动机来阻止其他部门做出超越职权的事情……即必须以野心对抗野心。”(20)美国不但把国家权力分解到三个分支,在其宪法中设立了立法、行政、司法三个权力分支,同时还设计了相互制衡的政治权力架构。立法权可以制衡行政权,国会可以弹劾总统和其他联邦官员,批准联邦官员任命,以三分之二的多数推翻总统否决。立法权对司法权的制衡体现为批准联邦法官的任命,设置低于最高法院的法庭等。行政权可以制衡立法权,包括提出立法议案、否决国会立法、召开国会特别会议等。司法权可以通过宣布法律违宪与行政行为违宪,对立法权与行政权进行制衡。这种类似力学平衡的设计思想,在现实中难以运作,在实践过程中,美国政治权力运作大量是依靠不同权力分支的协调,而且权力越来越集中到总统身上。虽然如此,总体上美国仍可以被视为高度分权制衡的政治体制。

  

   美国的过度分权制衡导致政府寸步难行:“议而不决”,很难形成决策共识,“决而不行”,形成政策共识后也很难形成集体行动,被称为“否决政治”。福山说:“政府内部不同部门很容易互相动手脚。再加上政治的司法化,利益集团的广泛渗透,美国政治制度最终塑造的政府结构破坏了集体行动的基础,形成所谓的‘否决政治’。美国政治体制的分权制衡比其他国家更为严格,或者说,所谓的‘否决点’很多,导致集体行动的成本升高,甚至寸步难行。”(21)托马斯 • 弗里德曼说:美国不再是民主政治,美国已经成为否决政治(vetocracy),这套体制设计出来就是为了防止任何人做任何事。(22)

  

   这一点不但体现在立法、行政、司法的相互制衡上,还体现在其他各方面,例如,联邦和州之间的制衡,执政党与在野党之间的制衡,利益集团的掣肘等等。举一个高铁的例子,美国差不多和中国一起开始有高铁梦的。奥巴马总统在他的国情咨文中,多次谈到美国的高铁梦。例如2011 年他说:“在未来 25 年里,我们的目标是让 80% 的美国人坐上高铁。”十年过去了,当中国梦变为了现实,而美国梦依然是遥不可及的梦。今天中国高铁总里程已经达到 3.5 万公里,超过了世界上其他国家高铁里程的总和,而美国的高铁只有几百公里。中国京沪高铁建成只花了两年时间,而曾经雄心勃勃要成为美国高铁样板的加州高铁计划,十多年后已经成为特朗普所说的“世纪烂尾工程”。美国体制的突出问题在于难以整合碎片化的利益与观点, “十人十义,百人百义”,每个人、每个团体都有自己的利益与主张,但是缺乏有效的力量来推动共同利益、共同主张与共同行动。

  

   不同于美国分权制衡原则,中国政治体制运行原则是分工协同。这也包括两个方面:

  

   一是权力分工。与权力分立体制将国家权力裂解为不同的权力分支,各个权力分支有不同合法性来源的思想不同,权力分工体制认为国家政权是整全的,分的部分是对于整体性权力授权下的治理权力的分工。或者按照孙中山的表述是权能分治,(23)政权和主权是统一的,分工是指治权的分工。

  

   国家权力的整全性体现在两个方面:其一,中国共产党是工人阶级、中国人民的最高组织形式,是中国的最高政治领导力量,代表着中国人民与中华民族的根本利益与最广泛利益,其他国家权力分支在其统一领导下。其二,全国人民代表大会是国家最高权力机关,行政权、监察权、司法权、军事权由其产生并对其负责。

  

   不同于权力分立体制的职能分立与人事分立,权力分工不将权力彻底分开,而是承认权力之间的交叉与协调。首先表现为权力按照集体领导与分工负责的方式运行,虽然各有权力分工,但是这种分工受制于集体领导,集体共同决策,各权力系统运行受到集体领导机制监督。其次,权力职能之间相互交叉,党政权力之间难以分开,其他各种权力也多有交叉。最后,人员在不同系统横向流动,不同权力系统的公职人员都属于干部体系,可以跨部门调动。

  

   二是职能协同。权力分立体制是通过将权力分开,并相互制衡,来实现野心对野心的对抗,(24)基本目标是为限制国家权力以避免其作恶,但却对集体行动构成了制约。权力分工体制是通过权力的统合、交叉来实现权力之间的相互分工与配合,从而更高效地实现公共职能,基本目标是有效配比国家权力以促进共同体的善。

  

   不同权力分支相互配合、相互协调、围绕中心任务运行。不同权力分支围绕中心大局开展工作,以保证分工体制能够高效运转,共同推动国家目标实现。权力运作原则是民主集中制,即民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。

  

   中国“七权分工”体制的优势在于具有更高效能,能够有效整合资源,共同推进国家目标实现。中国具有很强的国家目标实现能力,“十一五”规划 22 个指标完成了 20 个,“十二五”规划24 个指标完成了 23 个。从“十三五”规划前三年实施情况来看,25 项指标中 22 项进展达到或者超过预期进度,预计又是一个完成率很高的五年规划。(25)

  

   任何政治体制都需要解决如何避免权力腐化的问题,中国并没有走西方国家分权制衡的道路,因为那样会带来权力运行效率的下降,分权制衡在防止坏人做坏事的同时,也限制了好人做好事。中国在保证权力分工协作的同时,设立严密权力监督体系,“让人民监督权力,让权力在阳光下运行,把权力关进制度的笼子”。党的十九大报告设计了一套上下、左右、内外、全方位的严密权力监督体系,包括日常管理监督、巡视巡察监督、纪检监察监督、审计监督、党内监督、国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督等。党的十九届四中全会做了进一步的制度与机制设计。既让好人做好事,同时又让坏人无法做坏事,从而造就一种既高效又清廉的体制。

  

   监督思维是和互联网时代高度相应的,在这个时代,监督者一定程度上会比被监督者更了解他自己。今天政府官员的出行、用餐、支付、转账等等都会留下数字痕迹,在数字之眼监控之下,任何违规行为都无处遁形。

  

   03

   竞争性选拔 vs. 竞争性选举

   美国国家领导人产生的主要方式是竞争性选举,同时也通过任命、考试等方式选拔政府官员。中国国家领导人产生的主要方式是竞争性选拔,同时也通过选举、考试的方式来选拔政府官员。

  

   美国立法系统的议员、行政系统的总统都是通过竞争性选举产生。众议院议员 435 人,任期2年,每两年投票选举一次,席位根据各州人口分配。参议院议员 100 人,任期 6 年,每两年改选其中的三分之一,每个州选出 2 名参议员。总统任期 4 年,每四年选举一次,选举人团投票人票数多的获胜。

  

   除了竞争性选举之外,美国大量的官员是任命产生的。直到今天,大量的高级职位仍旧是由总统任命,总统可以任命 7000 名左右政府官员,包括数百名联邦法官、军事和外交领域的最高领导,其中 500 名左右需要参议院批准。(26)事实上,美国的政党分肥制并没有随着文官制度确立而被完全废除,总统决定任命通常会考虑报答他的支持者、推行自身政策意图等。特朗普内阁成员体现了很强的总统个人偏好,任命的内阁成员大多都是和他政见相投的,特朗普对这些官员的任免权运用是非常个人化的,美国很多高级官员是通过特朗普的推特才知道自己被免职了。虽然美国有《反裙带关系法》,但是这并不能阻挡特朗普将他的女婿库什纳任命为白宫的高级顾问,进入行政权力中枢。在中国这种官员任免有严格资格限定,需要经过严格组织程序的体制下,这是难以想象的。

  

中国领导人产生是通过竞争性选拔体制,党政领导干部选拔任命,具有明确的基本条件、基本资格要求,需要逐级提拔,少数才能破格,需要通过分析研判和动议、民主推荐、考察、讨论决定、公示等环节。同时,中国也使用选举的方式选拔公职人员,村委会、居委会的直接选举、县乡人大代表的直接选举、县级以上人大代表的间接选举、各级国家机关工作人员分别由各级人大及其常务委员会选举、党的各级代表大会的代表和委员会等也通过选举产生。中国的选举体制经常是和遴选结合在一起,党的十九届中央委员会和中央纪律检查委员会的委员诞生就是通过遴选跟选举相结合的方式。(27)同时,还有考试的方法,通过公务员考试、事业单位考试、公开选聘等,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:复旦大学中国研究院
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