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任剑涛:找回国家:全球治理中的国家凯旋

更新时间:2020-09-17 12:04:35
作者: 任剑涛 (进入专栏)  
二是激励张扬国家的立场。因此分别催生了自由主义与国家主义两种关于国家的对立看法。

   找回国家的理论探究,试图在两种观点之间,为国家的自主性与效用性做出有力辩护。他们试图在社会中心主义的主流基础上,建构国家中心主义理论。国家中心主义与国家主义是两种不同的对国家的看法。前者并不着意张扬国家的无所不能,而是尝试建构国家与社会均衡发挥作用的政治理论。后者则认定国家全知全能,并且崇拜国家,视国家为社会的高位者、规范者与约束者。找回国家并没有这样的意图。他们所伸张的基本见解是,国家乃是具有独立于社会诉求的建制,它有自己独立追求的目标——“国家与跨国结构以及与信息的国际流动之间的关联,会鼓励国家的主要官员追求转型战略……同样,国家对维持控制与秩序的基本需要,既有可能会激起直接的镇压,也有可能反而会激发国家推动型改革(state-initiated reforms)。确切地说,若论谁更可能在这种环境下采取行动,似乎组织凝聚力很强的国家官僚集体,尤其是与当前主流社会经济利益相对独立的职业官僚集团,更有可能在国家危机时刻,启动特别的新型国家战略。此外,官僚集体还可能会用其独特的方式细化早已确立的公共政策,并在较长时间段内采取相对持久的行动。”(15)可见,国家并不是无所作为的,相反,国家的作为空间很大。而且这些作为,对国家秩序供给、国家发展情形、国家改革驱动和国家纠错能力具有直接且重要的影响。但相对于社会中心主义找回来的国家,必须扼住两个端点:一是国家不能任意妄为,它不能跨过立宪机制的红线;二是国家不能被动受社会驱遣,而必须因应实际需要自主发挥其必不可少的作用。

   找回国家,是在国家与社会的政治理论框架中确立思考方向的。但当代的国家岂是孑然独立的存在,不惟国家必须在国家与社会的框架中才能得到理解,而且国家也必须在国家与国际、国家与世界的框架中才能得到准确定位。“对世界历史背景的关注,定然一直都是‘以历史为基础’的国家与社会结构的相关关系的分析的核心所在。只在一国边界之内追踪不同时期的演变过程是远远不够的。分析者必须考虑在多变的跨国关系中民族国家的嵌入程度,这些跨国关系包括战争与国家间联盟或势均力敌、市场要素流动和国际经济中的劳动分工,以及跨国界的信息交流或文化塑造模式,等等。正因为国家本质上具有两面性,所以对于身处跨国进程与国内进程交界处的国家而言,它们的结构、能力和政策总是会受到它们所身处的特定的世界历史环境中的某些因素的影响。”(16)可见,找回国家,不是在一国之内的国家与社会框架中闭环式地寻找国家,而是在全球开放的环境中理解国家的结构与功能——这就是在全球化、全球治理与国家关系的框架中致力重新发现国家。

   之所以在全球范围内找回国家成为找回国家的又一重要路径,一是在于找回国家始终需要在国家之间展开历史比较,才能凸显国家间潜含的理想与失败国家的典型,并着力倡导国家典范,规避国家失败陷阱。二是在于搭建国家自主性的框架,必须在发达国家、发展中国家与欠发展国家的具体处境中去确立基本要素,定位现代国家的基本结构与功能。三是在于全球各国关于国家建构与运作的知识建构大不相同,因此必须在地方性知识(local knowledge)与全球性知识(global knowledge)之间确立适应性最为广泛的国家知识,才能为国家确立起比较准确的理论定位。四是在于既有国家的结构与功能如何改革的问题,不是一个现实感受就可以轻易敲定的问题,必须以全球视野观察和评价不同国家的政治体制、政策机制、政策议程、决策方式、施政方略之后,才能凸显切实可行的改革国家的进路。这就再次表明,找回国家必须扼住两个基本端口才能奏效。“对国家行为的研究既不应该美化国家的力量,也不要高估其功效。要想改善我们对国家与其他社会结构之间的相互关系的分析,既不需要化身纯粹的‘国家主义者’,也不需要立即在那场接续已久又无可避免的关于我们这些现代世界的公民希望我们的政府做什么或不要做什么的持续辩论当中选定一个阵脚。”(17)建立找回国家的全球参照框架,肯定比心急火燎地随便找回国家要来得稳妥。但找回国家的必要性与重要性应受到人们的重视。

   找回国家的呼吁,不是基于政治学者们的学理偏好,而是因应于两个客观理由:一是民主国家确实具有自己的自主性,并不是单纯受制于社会需要的被动机制;二是相对于国家治理的全球治理,这个曾经被寄予厚望的治理形式,已经表现出不容忽视的低效与失效。

   首先,就民主国家的自主性来讲,不惟从前述找回国家的呼吁中得到一定程度的理解,还可以从民主国家的国家与社会分流而为的机制中,确定属于国家权力的规定性职责上得到印证。在人们达成社会契约的基础上,进一步达成政府契约,双重契约所发挥的保障作用,从两个方面体现出来:一是国家权力不能僭越社会设定的授权边界,国家不能侵入社会领域,行使那些人们未曾授予的权力;二是国家诸权力形式必须按照分权制衡的宪制安排,各自依法行使。立法机构必须按照高级法的精神宗旨、高质量地完成立法任务,而不能将立法当成自己手中的玩物,随意制定一些自己认为有效但却违背高级法和宪法的法条。行政机构必须依法行政,按照廉洁与高效政府的“行政国家”定位,为公众提供高质量的公共服务和公共品,有效杜绝官僚主义、文牍主义、公权私用。实际的司法机构必须按照法条审裁司法案件,遵循既定的司法程序,依循严格的法律规则,实现司法正义的目标;高级法院必须完成捍卫宪法基本精神与宪法条款的使命,匡正立法机构可能有违宪法的部门立法,制止行政机构越出法治规条施政的行为,保证行政机构依法行政。三种基本权力形式在其权力分工范围内的职责,必须借助机构建制、资源供给和程序安排,由从业人员高质量地加以履行。至于变革契机出现之际三种权力机构的从业人员如何有效因应变革需要而积极主动投入并推进变革,则对三个权力机构的权力有效性发生持续性影响。在一线的从业者,如何运用手中的自由裁量权,富有针对性地采取直接有效的用权举措,那就更涉及三种权力机构从业者的应变能力、直接解决问题的能力。就此而言,分权制衡机制绝对不只是一种限制权力的机制,也是一种促使权力掌控者在规定范围内如何主动履行相应职责的促动机制,其中更潜含着激发权力机构从业者主动应变的激励意味。

   其次,就全球治理的低效与失效来看,找回国家,就是为了找回人们期待社会去完成而实际上完不成、必须由国家来完成任务的机制。全球治理的主体,如前所述,要么依靠强有力的大国、强国,要么依赖国际组织。依靠大国、强国,免不了被大国、强国意志牵引。小国、弱国可能会从大国、强国主导的国际分工中得到一些利益,但小国、弱国治理的主动性、适应性与有效性可能会下降。相应地,大国、强国会为全球治理付出不小的代价,久而久之,大国、强国支撑全球治理的资源衰变、能力下降,大国、强国也就会认为自己吃亏,而从全球治理俱乐部中淡出甚至退出。贪图好处的小国、弱国面临一个强化自己国家能力,以免成为失败国家的局面;而大国、强国也面临一个日渐走虚的国家如何成功重建的问题。因此,找回国家就不是少数国家面对的事情,而是绝大多数国家都在应对的事务。至于全球范围内那些致力发展的国家,尤其是所谓发展型国家(the developmental state),就更是希望在经济全球化的处境中,以举国之力谋求发展,从而让国家成功捕捉一切有利于发展的机遇,其为国家利益而倾力行动的特征就更是为人们所熟知。

   找回国家,不只是一个理论吁求,还是一个国家的实际发展趋向。从全球范围来看,国家的归来是21世纪初期20年间一个令人瞩目的现象。其实,在国家归来成为全球现象之前,早在20世纪70、80年代,南美、东亚一些国家和地区,就已经在经济全球化的浪潮中,摸索一条在融入国际经济体系的同时谋求国家发展的新路径。所谓发展型国家,是“由政治的、官僚的和财阀势力组成的无缝网络的简称”(18)。政治的、官僚的力量主要是属于一个主权国家的内部力量,财阀势力既有民族国家内部的,也有国际的成分。这些势力结合在一起,就是为了实现民族国家确立的宏大发展目标。这种发展模式,就是国家归来的标志之一。

   这样的国家类型,在南美创造的发展奇迹中,还仅仅显示出一个雏形,在东亚国家与地区中才呈现出它的成熟形式。南美在二战以后到1980年左右,国家行动的力量愈来愈强。一方面国家把工业化作为发展的支柱;另一方面国家显著扩大了它在经济与社会事务上的国家行动;再一方面,它主要适用于国内市场,形成了所谓“内向型发展”或“进口替代工业化”的特点。由国家主导的这种发展,在此期间促成了南美经济的高速增长,明显推进了南美的工业化、城市化进程。国家主导型工业化,首要的特点是国家承担了广泛的责任。“在经济领域,除了它对国际收支平衡不间断的干预(旨在缓解自经济大萧条以来形成的外部循环的冲击),它也在发展基础设施,创办开发银行和商业银行,为保证私营金融机构将资金投入优先发展部门(指定贷款)设计机制,以保护措施和政府合同的形式对国内的民营企业提供支持,以及在积极干预农业市场方面扮演了更强有力的(在某些情况下垄断的)角色。在社会领域,它在教育和医疗服务、住房以及社保福利(在较小程度上)方面也起了更积极的作用。”(19)可见,国家主导的工业化,以其对社会经济事务的全面介入和强力引导,呈现出它的强国家、弱社会特质。

   发展型国家成熟于东亚崛起的进程中。东亚发展型国家的原生形态是日本。日本的经济计划官僚机构通商产业省,在日本的崛起中发挥了沟通国家权力、官僚机器和工商集团以聚集力量谋求经济增长的作用。这正是中国人熟知的国家借助产业政策推动工业化进程的典型个案。其后,在亚洲四小龙的崛起中,韩国和新加坡等经济体都是借助与社会相对的国家力量实现发展奇迹的。其间,民族主义与国家力量内在相嵌,形成了一种国家强力干预经济事务、公众接受所谓绩效合法性的发展模式。在日本与韩国的发展中,挣脱美国控制的民族主义情绪,尤其表现出国家与公众不谋而合的争取国家发展的合力:国家控制金融,给发展财政以极大支持;整个政治权力成为“政治资本主义”;官僚体制秉承发展主义理念行事;排斥民间部门的自主行动;大公司与国家权力合谋,促成一种裙带资本主义;流行威权主义的行为模式,国家尤其是国家领袖的个人意志对发展影响甚大。(20)这些经验表明:“国家和国家干预可以是服务于美好事物的强大力量,只要它们在后开发地区里帮助促进快速工业化和经济增长。”(21)这就与发达国家推崇市场力量的一般结论具有很大的不同。后者所据,属于社会力量;前者依托,属于国家力量。这样的结论,促使人们对国家加以重新思考。

后来受到广泛关注的金砖五国,大致都可以归为发展型国家,国家在发展中的绝对主导作用显而易见。俄罗斯、巴西、南非、印度与中国,无一例外地以充分动用国家权力机制的动能以求推动经济社会发展,表现出与前述韩国和新加坡大致相同的发展特征。俄罗斯以强人普京驱动国家机器谋求发展,以“垂直权力体制”驱动国家机器,领导俄罗斯的复兴。(22)人们因此将之概括为“一个人的复兴”,很典型地反映了国家权力方面推动发展或全面而直接地塑造国家面目的雄心壮志。而巴西通常被视为发展型国家或曰开发性国家的典型,(23)南非结束白人统治以后崇信国家控制经济的计划经济模式,以及印度被一些西方学者认作是“失败的发展型国家”,(24)都可以证明在全球化时代经济发展中的国家主导或力图主导的共性。人们将中国视为发展型国家最典型的国家。中国的发展,大致归功于国家权力的带动。在国家领导人强大的发展意志主导下,整个国家为发展而充分动员起来,政治上的发展主义与国家主义特色相互辉映;行政体制则以推动发展为要务,以至于形成了以经济发展绩效为基础的政治锦标赛;(25)在资源配给方式上,一切向经济增长倾斜,而国家直接主控了推进发展的重要资源。因此,林毅夫将中国奇迹归结为政府刺激经济发展的大多数政策的正确性。(26) (点击此处阅读下一页)


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文章来源:《探索与争鸣》2020年第3期
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