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李迎生:后脱贫攻坚时代构建一体化的反贫困制度体系

更新时间:2020-08-31 10:32:57
作者: 李迎生  
第三,将反贫困事业与乡村振兴战略紧密结合起来。乡村振兴战略是继脱贫攻坚战略后中央提出的又一个针对“三农”问题的国家战略。如果说,全面脱贫是确保全面建成小康社会的底线要求和硬任务,乡村振兴则是开启全面建设社会主义现代化国家新征程的长远目标。党的十九大报告指出,农业、农村、农民问题是关系国计民生的根本性问题,必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重,实施乡村振兴战略。乡村振兴战略着眼于从根本上解决农业、农村、农民的“三农”问题,实现农村“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的目标,让农业成为有奔头的产业,让农民成为有吸引力的职业,让农村成为安居乐业的美丽家园。{9}与脱贫攻坚战略相比,乡村振兴战略对解决“三农”及农村贫困问题更具根本性。实施乡村振兴,不仅有利于巩固脱贫攻坚成果,对解决农村相对贫困的问题也至关重要。为保障2020年决战决胜脱贫攻坚之后“三农”及农村贫困问题的可持续解决,2019年的中央一号文件强调“做好脱贫攻坚与乡村振兴的衔接,对摘帽后的贫困县要通过实施乡村振兴战略巩固发展成果,接续推动经济社会发展和群众生活改善。”习近平强调:脱贫摘帽不是终点,而是新生活、新奋斗的起点。要针对主要矛盾的变化,理清工作思路,推动减贫战略和工作体系平稳转型,统筹纳入乡村振兴战略,建立长短结合、标本兼治的体制机制。{10}必须看到,脱贫攻坚与乡村振兴二者既存在一定的一致与交叉,又有着更多的区别与差异,将脱贫攻坚与乡村振兴结合,关键是如何将脱贫攻坚嵌入乡村振兴,实现二者的有机衔接乃至融合,目前理论界在这方面已展开讨论,有学者指出{11}:二者衔接是多层次、多领域、多视角的。实施路径上,乡村振兴涉及乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴,脱贫攻坚也涉及相关方面,可以打通渠道。主要内容上,涉及观念、规划、体制机制和政策的衔接,其中观念方面,应当实现由“被动扶”到“主动兴”的转变,在规划上,2020年后的国家相关规划须结合巩固脱贫成果与相对贫困治理,做好内容侧重和时序交替的部署。在政策上,对脱贫攻坚的特惠性政策分类处置,促使其向常规性、普惠性、长期性转变。为实现脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接,应科学设置有效衔接的过渡期、推进策略和评价标准。推进两大发展战略的有效衔接目前的实践、经验和讨论还很有限、很不充分,需要进行全面、系统、充分、深入的探索和坚持不懈的长期努力。

   三、实现反贫困制度微观层面的整合,建立发展取向的综合型社会救助制度

   实现反贫困政策微观层面的整合主要涉及狭义的反贫困制度(机制)设计,所针对的对象主要是贫困者个人及贫困家庭。在这里,我国自20世纪80年代中期开始的反贫困,先后出台了扶贫开发政策和农村低保政策。当初较长一个时期扶贫开发政策的对象是区域、群体等层面的贫困治理工作,农村低保政策所针对的是家庭及个人层面的贫困治理。前者在保障基本生活的同时重在促进发展,后者主要是保障基本生活。到了脱贫攻坚阶段实施精准扶贫,两项制度贫困治理的对象都主要变成了家庭及个人,精准扶贫涉及的“六个精准”“五个一批”,即扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准,以及发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批,主要是针对贫困县(村)、贫困户的帮扶措施,这就提出了推进开发性扶贫与保障性扶贫衔接的必要。{12} 2020年后狭义或微观层面的反贫困制度(机制)应当走向一体化。其中现行的针对贫困县(村)的扶贫开发政策应当整合到乡村振兴战略中,针对贫困户、贫困人口的扶贫开发政策应当与农村低保等制度整合,构建涵盖发展与保障功能的整合的社会救助制度。

   构建整合的社会救助制度,使社会救助制度涵盖生活救助与促进发展多重效能是核心工作。基于2020年我国现行标准下贫困人口将实现全部脱贫,届时以农村居民最低生活保障制度为核心的社会救助制度将成为反贫困的一项基础性制度;同时也是鉴于发达国家发展型社会政策{13}的理念与实践给予的启示,本文认为,2020年后我国微观层面的反贫困政策应当主要围绕社会救助来设计或对现有相关政策加以改革创新。后2020年我国农村的社会救助其改革创新的方向是,不仅应当包括现行的生活救助功能,还应当涵盖促进发展的功能,即其时的社会救助是整合了现行农村低保制度、相关救助制度与扶贫开发政策相关内容的一体化反贫困政策框架。

   2014年2月国务院颁布的《社会救助暂行办法》规定社会救助涉及最低社会保障(生活救助)、教育救助、医疗救助、住房救助、就业救助、临时救助等诸多项目。在这里,社会救助已被设计为综合的社会救助制度,其中教育救助、医疗救助等就内含了促进发展的理念。在这方面,从目前看,城镇一般做得比农村好,城乡差距明显;但也有少数地区农村走在了前列。例如,西安市将“社会救助”与“扶贫开发”工作相结合,构建“1+N”社会救助体系。“1”即以城乡最低生活保障制度为主,“N”即包括特困人员供养制度、医疗救助制度、临时救助制度、教育资助制度、残疾人两项补贴制度、高龄老人生活补贴制度、困难失能老人护理补贴制度、渐退帮扶制度、分类施保制度等,“1+N”基本健全完善了困难群众社会救助体系。{14}而这样的一个综合性社会救助体系就将生活救助与促进发展的目标有机地结合起来,体现了发展型社会政策的理念和目标。西安的“1+N”模式可资各地参考借鉴。

   为实现贫困人口稳定脱贫,建立解决相对贫困的长效机制,以下机制是应当考虑构建的。第一,构建”福利—工作衔接”机制和”福利—工作整合”机制。为巩固脱贫攻坚成果,实现贫困人口稳定脱贫,习近平明确强调:对退出的贫困县、贫困村、贫困人口,要保持现有帮扶政策总体稳定,扶上马送一程。过渡期内,要严格落实摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管的要求。{15}上述要求其实也是缓解相对贫困的有效举措,对脱贫以后的贫困人口“扶上马送一程”有利于提高贫困人口的市场适应力和竞争力。在这方面,近二三十年来西方基于发展型社会政策理念的一些成功实践值得我们参考借鉴。在这些实践中,“welfare to work”(福利制度与就业、工作衔接以推动福利对象摆脱“福利依赖”)、“welfare in work”(福利制度与就业、工作结合以提升原福利对象的工作能力)等经常被提及。第二,完善分类救助制度,对重度贫困人口、一般贫困人口、贫困边缘人口按不同比例(实际需要)给予救助,以确保应保尽保,应退尽退,分类实施,各得其所。第三,提升农村低保(社会救助)水平,不断缩小低保人口、低收入人口与农村平均收入的差距,不断缩小农村低保、农民收入与城镇的差距。

   2020年后的反贫困机制设计还应当将农村反贫困与城镇反贫困统筹兼顾。应当承认,作为反贫困的一项基本制度,社会救助在我国城镇不仅起步早,而且取得了长足的进步,不仅社会救助水平普遍高于农村,而且社会救助已经发展成为综合救助制度,基本生活救助和专项救助的政策捆绑在一起,产生叠加效应,已在相当程度上具备了缓解相对贫困的功能。在这里,“低保身份”成为享有相关专项救助的准入资格,增加了低保的“含金量”和“吸引力”。{16} 与城镇相比,农村社会救助不仅总体上水平较低,而且大多数地区尚主要停留在生活救助阶段,专项救助尚没条件实施或即便实施但效能有限不能满足实际需要。从城乡统筹角度,农村反贫困应与城镇反贫困统筹兼顾,农村社会救助应借鉴城镇的经验,同时避免福利叠加可能导致的福利依赖。

   四、构建一体化的反贫困管理体制,推进后脱贫攻坚时代的反贫困事业

   构建一个一体化的反贫困制度框架需要建立整合的反贫困管理体制来加以保障和推进,这既是构建一体化反贫困制度体系的应有之义,也是提升反贫困制度治理效能的客观要求。构建一体化的反贫困管理体制涉及两层意义的整合:其一,结构层面:实现现行的扶贫开发与社会救助分别管理的体制的一体化管理。其二,功能层面:在宏观上,推进反贫困事业与国家相关宏观政策的统筹整合,构建有利于解决相对贫困的长效机制;在微观上,推进反贫困制度微观层面的整合,建立发展取向的综合型社会救助制度;构建宏观层面的反贫困与微观层面反贫困有机结合的机制,推进中国新时代的反贫困事业。

   长期以来,我国反贫困事业主要由国务院扶贫办和民政部等相关部委协调管理,其中扶贫开发由国务院扶贫办协调管理,社会救助由民政部等相关部委协调管理。民政部负责社会救助的主要项目——城乡低保,住房和城乡建设部负责住房救助,教育部负责教育救助,卫生健康委负责医疗救助。国务院扶贫办{17}作为国务院扶贫开发领导小组的常设办事机构,虽然其成员单位包括上述各部委的诸多中央单位,但目前主要协调扶贫开发工作。由于历史的原因,迄今为止扶贫开发与社会救助是分开的,属于两个制度,国务院扶贫开发领导小组一般而言对社会救助并不行使管理协调责任。

   扶贫开发与社会救助分开管理在实践中出现了很多问题,导致了精准扶贫工作中中央关于推进二者衔接决策的出台。早在2008年10月党的十七届三中全会作出的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中就提出要求,“坚持开发式扶贫方针,实现农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接。”2009年初,国务院扶贫办与民政部启动农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的试点工作。2016年9月17日国务院办公厅转发民政部、国务院扶贫办等六部门《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的指导意见》,2018年6月15日中共中央、国务院印发《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》,其中也对两项制度的衔接作出了部署。根据上述要求,两项制度的衔接取得了显著的进展,但由于责任主体分散,也存在着诸多障碍和问题,如“两线分离”(低保线与扶贫线不统一)、“两库分离”(低保数据库与扶贫数据库分别管理)、管理分割等,导致两项制度的衔接发生困难。{18}

   鉴于决战决胜脱贫攻坚实现预期目标后解决相对贫困问题又提上日程,同时巩固脱贫攻坚成果,防止出现新的绝对贫困及返贫任务也很艰巨,反贫困事业面临着新的挑战和新的目标任务,存量问题的解决和增量问题的应对都迫切要求加快构建一体化的反贫困管理体制,以推进后脱贫攻坚时代的反贫困大业。按照中央 “巩固脱贫攻坚成果,建立解决相对贫困的长效机制”的要求,基于本文提出的促进反贫困事业与国家相关宏观政策的衔接、整合及实现反贫困制度微观层面的整合、一体化的需要,我们认为2020年后我国政府的反贫困事业管理不仅不能削弱,反而应当加强;但管理体制及协调内容适应新的形势应当重构、整合、改革、创新。为此,本文提出以下主张。

   第一,明确国务院反贫困管理协调机构的主体地位。鉴于2020年决战决胜脱贫攻坚取得全面胜利,国务院扶贫办的存续是一个需要正视的问题。由于2020年后构建解决相对贫困长效机制提上日程,同时巩固现有脱贫成果也是一项艰巨的任务,因此,国务院扶贫办还是需要保留的。在国务院机构改革方案中,应当明确保留国务院扶贫开发领导小组及其办事机构的建制,主管协调推进2020年后一个时期内全国的反贫困事业及反贫困事业的国际合作。

第二,实现国家反贫困职能的整合,改变一直以来扶贫开发与社会救助分别管理的格局,根据后脱贫攻坚时代反贫困形势、目标和任务的变化,整合推进反贫困事业。国务院反贫困管理协调机构的名称应做相应变化,目前的国务院扶贫开发领导小组的名称可改为国务院反贫困领导小组,相应的,国务院扶贫办改为国务院反贫办。名称的改变不仅仅是形式上的,更体现国家反贫困理念的创新和反贫困事业的一体性,“反贫困”较之“扶贫”更体现国家贫困治理的积极性和主动性。国务院扶贫开发领导小组以国务院反贫困领导小组的名义保留下来,旨在彰显反贫困是一项需要前后相继、长期奋斗的事业,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《中国特色社会主义研究》2020年第3期
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