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张桂林:国家廉政体系的基本认知与构建中国特色监督体系

更新时间:2020-08-29 23:16:52
作者: 张桂林  
否则一定是无效或低效的。事实上,国际透明组织在给出国家廉政体系模版的时候,也反复强调具体的建构方案必须立足于各国的现实,并遵循实用性原则。每个国家每个社会都需要锻造它自己的权力问责工具,以适应它们自身的情况和理想。从国际范围来看,迄今还没有发现模式完全一致的国家廉政体系,即便是那些清廉指数排名经常性处于前列、清廉状况几无差别的国家,其廉政体系也都带有鲜明的国情特色。比如,经常性处于世界清廉指数排名第一的北欧国家丹麦以严谨而严密的法制体系著称,而地处近邻的挪威突显的则是廉洁奉公的公务员队伍和公共部门信息的高度透明,亚洲的新加坡以强大而独立的反腐败机构为特色,澳洲的新西兰则以完善独立的监督机构和对公务员细密严苛的规定为特点……。作为反腐败斗争方兴未艾的发展中国家,中国国家廉政体系的鲜明特色是:坚持中国共产党对反腐败的全面统一领导,以及坚持以党内监督和国家监察作为反腐败和廉政建设最有力的制度抓手。

   第二,构建国家廉政体系应该遵循均衡性原则。均衡性原则的含义有二:一是国家廉政体系代表着一种整体性的反腐败观念,它所涵盖的所有廉政制度对于权力的监督都具有同等的意义。在一般情况下,我们不需要刻意指出哪个制度更重要,立法机关、司法机关、公务员系统、专门的监察机构、新闻媒体、民间社会同等重要。二是每一个国家或国际组织,都可以根据自己的实际情况,强化廉政制度体系中的某一种或几种制度支柱,比如有的重视立法监督,有的重视公务员伦理,有的加强监督机构等,但无论如何都不可以长期将廉政体系的大厦压在一根或少数几根制度支柱之上,而弱化或忽略对其他制度支柱的建设。否则,主体性支柱结构性的长期失衡,轻则影响廉政体系的稳定性,重则会造成这一大厦的坍塌。尤其是对于公民参与、自媒体、社会组织等各种社会力量的外部监督制度,要予以格外的重视。对于任何国家来说,如果仅仅是依靠政府内部力量实行同体监督,都难以有效遏制腐败。唯有建立有效的外部监督制度,国家廉政体系才是完整的、稳定的,其反腐败和廉政建设的价值才能得以充分显现。近年来,中国在不断深化国家监察体制改革、强化专门性的纪检监察机构的权威性和独立性的同时,也在自觉地推进其他廉政制度的建设。习近平总书记在十九大报告中指出,要“建构党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系,把党内监督和国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来,增强监督合力。”④这是对我国廉政体系建设均衡化原则的最权威表述,为我们进一步完善廉政制度体系提供了方向性的指导。

   第三,构建国家廉政体系要遵循问责性原则。问责性是现代政府的特征,没有问责性的政治系统不可能增进公共利益,因而不可能受到人民的认可和支持。国家廉政体系作为政治系统的内在组成,问责制也应该体现其中。缺乏问责性的国家廉政体系不仅不可能有效的遏制腐败,反而会成为腐败泛滥的一个重要原因。所以习近平总书记多次强调要健全问责机制,坚持有责必问,问责必严。

   现代国家廉政体系的问责性原则所强调的不再是传统权力监督体系中的垂直性问责,比如上级对下级的批评、免职式的问责或民众对官员选举、质询或罢免式的问责,而是指机构与机构之间权力均等、互相依存、彼此制约、在水平层面上横向问责。也就是说,每一个监督机构都有向其他机构问责的权力,也都有接受其他机构和制度监督的义务。无论是立法机关、行政机关、司法机关,还是专门的监督机构、审计机构或新闻媒体,每一个权力监督机构都在独立与不独立、监督与被监督、自由与不自由的状态中运行,从而形成一种自我闭合的循环问责。在这样的监督机制中,没有哪一个监督主体可以垄断权力,也没有哪一个监督主体不独立地承担责任,每一个都是循环监督链中的一环。由此,整个国家廉政体系的稳定性和有效性才能得以保证。

  

   三、国家廉政体系有效性评价的首要标准

   任何国家的廉政体系都是为遏制腐败而建立的,也是在遏制腐败的过程中逐渐完善的。国际透明组织在给出国家廉政体系的模版之时,即冠之以“制约腐败”的赫然标题。这意味着,遏制腐败是建构国家廉政体系的直接任务和首要目的,能否有效的遏制腐败是判断一国廉政体系好抑或不好、有效抑或无效的首要标准。应该强调的是,我们在对“能否有效遏制腐败”的认知上应该避免两种偏差。一是我们不可以用绝对的量化指标,比如以特定时期惩治的腐败分子的多少,或者是揪出的腐败分子是否越来越多为据来判断国家廉政体系的好抑或不好,有效抑或无效。二是无论一国的廉政体系多么的合理、完善、有效,该国的腐败现象都不会因此而绝迹归零。即便是清廉指数排名长期居于国际最前端的北欧国家,其得分也从未达到满分。我们在情感上对腐败深恶痛绝希望一朝除尽,但理性上务必认识到:根除腐败只能是一种期待而不是现实。这是由腐败的终极原因——人性的弱点和权力的任性二者互动造成的。从人性的角度看,虽然我们迄今尚不能经由实证或实验得出人性本善或人性本恶的科学判断,但无论如何都不能否认人的理性天生是不完善的,它使得人在私利面前容易见利忘义;在严刑峻法面前,还会心存侥幸;在巨大的腐败成本面前仍然铤而走险。尽管学术界常常把腐败的原因归结为社会转型、信仰缺失、制度弱化、伦理扭曲等,但仅仅这些原因还不足以造成腐败,它们唯有与人性的弱点发生了同频共振才会导致腐败的产生。从权力的角度看,权力天生就有僭越边界的任性,否则也不会有“权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败”这一著名判断。加之客观上无论是多么严密有力的监督制约,权力在行使过程中总是会被赋予自由裁量的空间,正是这一空间使得权力的任性成为可能。纵使国家经济发达了,福利提升了,民族文化进步了,道德升华了,人性的弱点和权力的任性仍然使得腐败有随时发生的可能。基于此,衡量一个国家廉政体系有效抑或无效,好抑或不好的首要标准应该是:它是否能够在既不增加反腐成本又不影响政府效率的前提下将腐败由原来的“低风险、高回报”变成一件“高风险、低回报”的活动,使腐败分子越来越少,将腐败控制在可以容忍的底线上。正如透明国际所说,“反腐败的目标不应是百分百的清廉或一劳永逸的解决腐败问题,而是要提高政府整体的诚实和廉洁程度”⑤。

   表面看来,将国家廉政体系好抑或不好、有效抑或无效的判断标准设定为它能够将腐败变成一项“高风险、低回报”的活动,而不是将其彻底根除、连根拔起似乎太过保守和消极。但是若将其提高到培养社会廉政文化的层面来看,就会发现这是一个十分具有积极意义的衡量标准。在中国,内含于几千年社会政治系统之内、与博大精深的中华传统文化一道演进的“廉政文化”一直具有多重价值内涵:它既有维护公权力体系顺畅运转的政治价值、又有塑造良好社会道德风尚的伦理价值,还有传承弘扬民族精神的文化价值。在传统大一统的社会政治架构中,官员群体在政治生活中的优势和强势地位,决定了官员清廉、官风清正从来就不仅仅是官员个人的职业伦理,同时也是具有公共性的道德责任。官员廉不廉,官风正不正,从来都不会只局限于官场而必然外渗至社会影响民众。在此意义上,说官员群体的廉政是国民道德和国家伦理的灵魂也不为过。一旦官员群体严重“失廉”,官场之风严重“失正”,则整个国家的道德风尚就必然面临整体滑坡的危险,最终也是最坏的结果必是败坏了民族品格和民族形象。所以,一个好的或者有效的国家廉政体系,它遏制的不仅仅是腐败,也是整个社会的不正之风;它造就的不仅仅是廉政,也是全体国民的道德风尚;它提升的不仅仅是官员形象,同时也是民族品格。故而,如果国家廉政体系在将腐败变成一项“高风险,低回报”活动的同时,还提升了国民道德和民族品格从而提升了民族形象和民族自信,它一定是一个符合国情的有效的国家廉政体系。

  

   四、构建中国特色国家监督体系的两个着力点

   基于对国家廉政体系的一般性认知和中国特有的历史、文化、制度等国情,我们应该在理论和实践两个方面着力,构建起党的十九大所要求的“权威高效的监督体系”。

   第一,在理论层面,汲取悠久的华夏文明内含的监察文化之精华并做现代化的转换,总结中国共产党百年以来以纪检监察制度反腐的丰富经验并凝练出普遍性的理论,为打造中国特色的监督体系提供话语和学理支持。

   政治史和法制史的研究共同证明,中国的监察制度和监察活动萌芽于战国时代,形成于秦汉时期。秦朝为了保障新建立的中央集权的封建专制国家内官僚体制的有效运转,自上而下设立了御史府、御史大夫和郡监,正式确立了中国古代监察制度。两汉在此基础上进一步创新,改御史府为御史台并使其脱离行政系统,成为独立的监察机构,逐渐形成了一套相对完备的监察体系。魏晋南北朝至隋唐,古代的监察制度一直在变革之中,机构、机制、功能、人员等各朝各代都有调整和发展。至唐朝便形成了由监察机构和言谏组织构成的两个既相互独立又相互配合的监督系统。宋元明清时期,监察制度更加完备,监察权更加强化。清代的中央的监察机关为都察院和六科,均直属于皇帝。监察体系更加复杂、监察网络更加严密、监察机构纵横交织,有力保障了中央集权。

   在大一统的封建专制社会中,无论多么完备的监察制度和生动的监察实践,皇帝和皇亲国戚必然是游离于监督对象之外的特权群体。我们在承认这一巨大缺憾的前提下,仍然可以洞悉古代监察制度和实践的一些优长。比如,古代的监察机构实行垂直领导,各级监察官员直接对中央负责,不受同级行政长官的节制,无形之中保证了监察权的有效实施;历代统治者都极为重视监察官员的遴选与管理,逐渐形成了一套完备而严格的标准体系;格外重视监察权与行政权之间的制衡与协调,逐渐形成了“位卑权重,以小监大”的权力制约机制;重视制定监察法规,实现了监察主体、客体、程序和内容的法定化,为监察活动的顺利开展提供了法治保障。中国古代监察实践中的这些精华,既给我们建构现代国家监察制度提供了文化底蕴,也为我们强化党内监督和国家监督增加了文化自信。

   中国共产党从严治党、防治腐败的近百年历史也为今天的监督体系建设留下了一笔宝贵的财富。中国最基本的国情是中国共产党长期一党执政,为了保证权力的集中统一和有效运行,它以民主集中制为一以贯之的组织原则。由此,中国共产党从建党之初就高度重视自身监督,坚持党的领导和全面从严治党的高度统一,坚持全面从严治党和全面惩防腐败的高度统一。在近百年的历史进程中,中国共产党一直在艰辛探索能够有效进行自身监督和惩治腐败体制机制,走出了一条专门性的党的纪检和国家监察机构“分散运行→部分重合→交集合作→高度整合”的制度演变路径。建党之初,我党借鉴苏联经验设立了纪委。新中国成立之后,分别在中国共产党党内设立纪委,在政府内设立监察部,在司法系统内设立人民检察院,形成了“三套马车”并行的权力监督机构。1955年之后,中央纪委系统,行政监察机构和司法机关的监督权限、内设机构与运行机制历经了变更、合并、撤销、瘫痪之坎坷过程。直至改革开放后,适应新的历史时期日益重要的反腐败和廉政建设工作需要,中央纪委和政府的行政监察体系相继复建,司法机关持续加强反贪污贿赂工作,各个权力监督机构的职能边界和工作机制一直处于调整、交叉、并行、重合的改革中。党的十八大以来,中国共产党空前重视“坚持中国特色的反腐倡廉道路”。在国家廉政体系建设上,其最大的着力点和成效就是:加强反腐败的顶层设计,统揽党政全局、整合多种资源,深化国家监察体制改革,成立国家监察委员会,实行中央纪委和国家监委合署办公,监察权作为国家权力的重要组成部分而入宪。在持之不懈的强化对公权力监督的探索中,中国共产党对反腐败和廉政建设的全面统一领导和以纪检监察机构作为反腐败的强有力的抓手,成为中国国家廉政体系最鲜明的特色。

第二,在实践层面,继续深化国家监察体制改革。决策层、实务界和理论界携手逐一攻克当前存在的几个突出问题,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《政治学研究》(京)2019年第5期
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