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方雷 孟燕:新中国成立70年来基层协商民主发展的历史逻辑

更新时间:2020-08-26 09:54:41
作者: 方雷   孟燕  
从而使实践中的民主能够有效兼顾人的现实存在的双重性”[19]。具体到基层协商发展过程中,其民主价值也应体现在两方面:一是尊重作为个体的人所享有的自由表达权;二是尊重作为集体的人民所享有的共识决策权。实现基层协商制度化、持续性的发展需要基层党政机构认知并认同其民主价值,并推动这种认知与认同在实践中的行为转化。

   第一,在基层协商实践中,基层党政机构必须尊重基层群众个体的话语表达权。这需要基层党政机构转变行政官僚作风,明确其在基层协商中的角色是“服务者”与“参与者”,其作用在于创设基层协商的安全空间,为推进基层协商提供正向支持。

   一方面,基层党政机构应积极推进基层协商制度的具体化与操作化,进行规范的基层协商程序设计。一是明确基层协商参与者并确定个体选择机制。协商参与者来自于长期生活并工作在该地区的户籍与非户籍人口。随着基层经济发展与基层社会结构变迁,基层人口流动性增强。在经济发达地区流入大量“工作性移民”,为当地发展作出贡献的同时却因户籍制度与社会保障制度限制无法享受相应社会福利。在针对与基层群众相关的问题进行协商时,这部分人口应当成为协商参与者。因此,基层党政机构需要建立并及时更新基层协商参与库,采用分层随机抽样等技术科学确定参与者,保证其代表性。二是设定协商规则,并取得基层协商参与者的同意。协商规则应允许协商个体使用叙事、论证、辩理等多种方式平等表达观点、给出支撑性理由、分享信息、尊重冲突性观念以及排除任何权力置入性要素等。三是设置中立协商引导师或主持人。有经验的引导师或主持人能够“作出准确的、其他人可以理解的陈述、要求表达者澄清或举例、尝试对模糊语句进行试验性改写,并在需要时要求协商者重现阐述”[20]。有效的引导将使得协商参与者始终关注协商议题,鼓励边缘化个体发声并确保协商过程不受政治权威或魅力型人物支配。

   另一方面,基层党政机构应为基层协商民主的持续性发展提供资源支持,而其动力不仅是其自身对实现基层民主的改革探索,更直接有效的来源则在于以政治压力和政绩考核为主要内容的外部激励体系。一是“强化中央政府的政治压力,使地方政府认识到基层协商民主建设是一项重要的政治任务,是改善基层协商民主扩散最直接有效的办法”[21]。二是完善以基层协商民主发展效能为指标的政绩考评机制。对于基层协商民主持续性发展而言,需要避免“人走政息”现象的发生。在政治发展现实中,鉴于纵向管理体制与干部升迁制度的特殊性,来自上级政府的考核对于下级政府开展某项特定工作将在很大程度上构成其激励要素。因此,可以将基层协商民主的开展及其成效列入政绩考核指标,增强基层协商民主发展的外部激励。同时,应当增加对基层协商质量的考核,评估协商结果向正式决策转化的效率与力度,以此避免将基层协商列入考核内容而导致形式性协商或象征性协商等现象发生。

   第二,在基层协商实践中,基层党政机构必须尊重基层群众集体的共识决策权。这意味着基层党政机构以及基层群众性自治组织必须转变“民本民主”观,使基层群众切实享有集体决策权。

   在一项针对1456名地方干部民主价值观的问卷分析中,多数干部理解的民主是“‘民本民主’即‘让老百姓说话’式的民主”,这意味着“让普通社会成员发表意见,而决策权却集中于精英”[22]。当这种民主价值观聚焦于基层协商时,则导致基层党政机构控制协商议题及其范围的选择权,隐蔽协商过程所需的信息与资源或者拒将协商共识转化为正式决策等行为。因此,要推动基层协商民主的纵向深入与横向扩散,则需要基层党政机构等切实落实人民当家作主,尊重基层群众对于基层事务的自治权;此外,从国家层面而言,则需要继续完善顶层设计,并建立健全相关制度与执行机制,保障基层群众享有协商议题倡议权;在协商之前要求基层党政机构公开与议题相关的信息,并使其提供培训等资源提升基层群众的协商能力;在协商结束之后基层党政机构必须及时公布协商结果,同时基层群众能够通过制度化渠道监督协商共识的决策转化,遏制基层党政机构在行政过程中的自由裁量权,以此使基层协商真正发挥其民主效能,促进人民民主。

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《中共中央党校(国家行政学院)学报》2019年第5期
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