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方雷 孟燕:新中国成立70年来基层协商民主发展的历史逻辑

更新时间:2020-08-26 09:54:41
作者: 方雷   孟燕  
并对其作用与功能进行明确界定。1983年《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》撤销人民公社建制,村民委员会的组建迅速弥补了人民公社解体后的权力执行真空状态,赋予村民一定的农村事务参与权。此后,村民委员会组织法以及城市居民委员会组织法的相继制定、执行与完善,进一步明确了村(居)委会是村(居)民自我管理、自我教育、自我服务基层群众性自治组织的法律定位,并从制度上规定村(居)民的权利与义务。在实践中,村(居)委会通过基层群众选举产生,而其“形式和程序是建筑在现代公民权之上的,即每一个人都是一个独立的决策者,有着公民地位所赋予的责任和权利”[9]。基层群众被实际赋予了政治上的主体地位,民主主体意识在自治过程中逐渐被激活。

   三是基层社会在基层自主与基层自治过程中获取独立性渐进发展机会,与此同时社会异质性增强,社会矛盾增加。从整体性层面来看,市场经济体制改革带来中国经济快速增长,也对国家与社会之间关系造成直接影响:一方面,“市场经济的发展在创造了经济自由的同时,也为个人自由创造了条件,个人和一些组织开始较少地依赖国家而获取生存的资源和福利”[10],导致个体与组织等独立性社会结构要素类别增多,社会呈现碎片化与异质化发展状态;另一方面,人民群众经济能力得到极大释放,物质需求得以满足的同时财富差距也在迅速扩大,利益诉求呈现分化,导致社会矛盾激增。这种社会发展现状在基层也有所映射。特别是随着人民公社解体以及单位制式衰,基层社会流动与社会分化的加剧使得原本封闭的基层社会结构难以为继;此外,“国家权力从社会领域的逐步退出,大量基层社会组织在国家和社会权力的真空地带重构了共同利益和公共空间,以缓解来自市场经济利益的冲击和社会转型中制度缺失所造成的各类问题”[11],为基层群众利益表达与权利维护提供了组织化平台。

   需要指出的是,虽然基层自主性空间释放、基层群众主体性地位获得以及基层社会独立性渐进生存是国家对于基层民主进行顶层制度设计与改革的必然结果,为基层协商的生长提供了必需的结构性要素,但是20世纪90年代以来很长一段时期中,基层协商发展的直接主观性目的并非推进基层民主建设,而是作为基层治理工具,嵌入基层治理过程,发挥解决基层治理问题、重构基层治理秩序等治理功能。

  

   四、治理需求导向:形式归纳与工具性功能

   自1992年党的十四大首次明确“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”以来,以市场经济转型推动经济快速增长成为国家建设的关键任务,经济发展也一度成为政府主要绩效考核指标;而政治领域与社会领域改革则呈现适应性特征,因而相较于经济领域改革具有一定的滞后性。20世纪90年代以来,由于市场经济、政治体制以及社会治理三个领域的非同步转型,政府开始遭遇经济压缩式发展所导致的诸多难题。一方面,长期以来“只有经济政策,没有社会政策”致使改革出现“零和”局面,“即某些人受益是以其他人利益受损为代价的”[12]。政府过度追求经济增长率,而相对忽视社会民生建设。整体性社会政策规范体系的缺失使得利益分配失衡后果更为严重,地区发展差距与个体贫富差距加剧社会分化程度,极易造成利益受损群体产生相对剥夺感,诱致社会矛盾与社会冲突,对公共秩序稳定形成挑战。另一方面,以GDP为主要标准的政绩考核与官员升迁机制导致诸多地方政府以破坏环境、牺牲公平正义为代价不顾后果地发展地方经济,政府工作也在一定程度上“被经济化”。当政府对普通民众诉求的回应性不足、普通民众缺乏利益表达及实现的正当渠道时,极易产生非制度化集体行为。特别是对位于国家权力执行机构链条末端的基层政府而言,在央地关系分权化改革之后需要承担中央政府及其上级政府下放的大量事权,负有直接回应并解决社会问题的主要职责。社会矛盾等倒逼基层政府创新政府行为,转变统治与管理模式下的强制性与主导性思维,以协商民主作为治理资源嵌入基层治理进程,以期缓解基层治理矛盾、重构基层治理秩序,并且形塑基层群众政治认同、夯实基层治理合法性基础。从既有基层协商民主实践来看,鉴于基层群众参与程度以及决策权力分享程度不同,基层协商民主呈现不同形式,发挥相异的治理功能。

   第一,信息沟通型基层协商,旨在协助基层群众建立特定政策心理预期,或为基层党政机构等降低民意转化决策的成本。信息沟通型基层协商主要有两种子类型:一是侧重于自上而下信息公布的基层协商,是指基层党政机构或基层群众性自治组织在根据相关治理问题或依据特定治理目标作出决策之后,利用听证会或发布会等基层协商平台向基层群众传导决策信息。虽然该种类型的基层协商搭建基层群众与基层党政机构及其相关部门的有限交流渠道,但是基层群众的参与程度较低,基本不享有决策权力,因此治理功能主要体现为公布决策信息,影响基层群众对于特定政策的心理接受程度。特别是当该过程通过媒体等渠道向全社会公开并引发公共讨论时,基层党政机构可获知公众意见;而当公众对于该决策异议形成一定规模时,也可对基层党政机构形成相应压力,促使其作出相应的决策改变。二是侧重于自下而上需求咨询的基层协商,是指基层党政机构或基层群众性自治组织利用面对面交流论坛或虚拟沟通网络及时了解群众诉求,解答群众疑问或为解决群众实际困难作出实质性承诺。对于基层党政机构而言,掌握基层群众的真实需求是准确界定治理问题的关键前提:一方面,从基层群众所表达的话语中可以直接感知问题是什么,而对话语内容的进一步分析则能够识别问题本质,并判断当无法有效解决该问题时表达者是否会采取非理性抗争或寻求上级政府帮助等行动;另一方面,对于相似表达的归纳总结则有助于推定问题的发生情境、产生根源及其潜藏的利益关系,明确界定该问题所影响的利益相关者范围,据此作出针对性政策回应。这既是避免基层社会冲突、维持基层治理秩序稳定的重要方式,也是缓解干群矛盾、提升基层群众满意度的有效路径。

   第二,决策制定型基层协商,旨在开放或扩展基层群众公共参与途径,为基层党政机构等积累治理的社会资本。在决策制定型基层协商中,基层群众的参与程度较高,其话语表达将对最终决策具有实质性影响力。在实践中,该种类型的基层协商所发挥的治理功能体现在两方面:一是作为参与式治理工具,吸纳基层群众参与决策,激活多元共治潜能,以增强群众输入和决策输出的合法性。当前农村、社区等基层群众***域已经探索出诸如村(居)民议事厅、议事会以及理事会等多种基层协商形式,切实赋予基层群众民主议事权利,最大限度地允许其参与整个政策生命周期。以在社区治理中被实践的开放空间会议这一基层协商论坛为例。在实践中,开放空间会议由居委会负责组织,采用圆形结构布局。在中立主持人协调下,开放空间会议创造了会议参与者相互自由讨论的空间,不仅“打破传统会议模式等级严密的上下层级桎梏”,而且社区群众享有拟协商议题的决定权,“可以参与到问题解决的行动方案的设计中来,甚至可以加入到具体行动实施的执行监督过程”[13],在激发群众参与热情的同时更加强其治理责任感与效能感。二是作为反应式治理工具,在冲突危机发生后重启对话通道,使处于对抗性张力的各方重回协商与谈判轨道,协作探索问题解决方案。通常,地方政府(包括基层政府)在面对集体抗争时,会根据成本—收益分析选择不同的回应方式,包括让步、容忍或打压。对于基层政府而言,虽然采取让步策略会使其付出经济或政治成本,并且示弱也可能会引起更多的需求或行动,但是其能够有效阻止抗争并增加合法性基础[14]。让步意味着基层政府采取一系列措施满足公众需求,前提则需要基层政府获知并理解该需求。在此,协商成为一种合理选择。对于基层群众而言,在双向互动过程中,既可以反思进行抗争的初始立场正当性,又可以向基层政府表明其不满与相关理由,阐明其希望基层政府所应采取的政策行为等,这将对基层政府形成反向压力,使其反思执政行为是否满足公共性标准。需要指明的是,虽然协商有利于对抗双方在沟通之后做出妥协或让步,能够将其引导至以合作方式共同探求问题解决路径,但从本质而言,作为反应式治理工具的协商具有明显的策略性、暂时性与被动性,侧面反映了基层政府缺乏统筹性治理能力,未建立制度化治理框架从根源上规避基层治理困境。

   第三,嵌入发展型基层协商,意味着将基层协商“嵌入到原有的社会政治结构中,通过它激活或改造原有社会政治结构的某些功能,并通过不断完善、改进和扩展,从而逐渐实现整个结构的更新”[15]。该种类型的基层协商由政府主导其生长与发展,协商过程与正式制度安排相连接。典型实践是浙江温岭泽国镇的参与式预算民主恳谈,其过程设计与人民代表大会制度紧密相连。首先,在编制年度政府公共财政预算初步方案之前,镇政府与镇人大通过咨询会向群众征求意见;其次,镇党委、政府组织召开协商恳谈会,以协商式民意调查为设计雏形,随机抽样产生的选民代表、参与库代表以及镇人大代表在交替进行的小组会议与全员大会环节中就预算草案进行协商。特别是在全员大会中,镇党委、镇政府以及镇人大代表、预算专家必须解答选民代表疑问;再次,镇财政所根据协商结果修改预算草案并提交镇人大审议,审议过程允许选民代表旁听。由人大批准后的预算方案将向社会公布并接受监督。

   泽国镇参与式预算在吸纳基层群众进入基层治理范畴、激活其治理潜能的同时,在很大程度上夯实基层人大的预算审批权。一方面,参与式预算实现基层群众的赋权式治理参与。作为纳税人,普通民众有权利在制度化渠道内获取关于公共预算如何分配及其可取得何种预期绩效的相关信息,并要求政府回应其疑问;此外,纳税人也有权利在平等、公开、安全的空间内表达观点并进行社会问责,互动论证与理性思考将促使预算方案更加合理化。另一方面,参与式预算激活镇人大职能,使其预算审批权与监督权落于实处。当前,我国地方预算编制主要采用“两上两下”方式,即由地方政府各部门编制预算草案并上报财政部门,后者根据一定标准进行审查、修改后返还于各部门核对,其后交由财政部门汇总并拟定预算草案上报同级人大审批。除审批之外,地方人大及其常委会应对地方预算的编制、执行及决算全过程负有监督之责。然而,实际上地方人大的相对弱势地位使其往往仅存“批”之职而无“审”之权,对预算过程的监督更流于形式。泽国镇参与式预算的实施改善了这种情况。镇人大代表参与预算协商恳谈,为其提供审视镇政府预算动机的机会,并在对话过程中增强其监督之责,能够从源头上遏制预算编制腐败。

   在实践中,虽然作为一种有效的治理资源,基层协商创设干群沟通渠道,引导基层群众理性参与基层政治生活;建立基层问题预防与解决机制,促进基层政治社会秩序稳定;衔接既有制度安排,增强体制内机构职责行使效力,但是不可否认,基层协商的发展仍面临诸多问题。这主要体现在:(1)基层协商并未成为正式制度安排,缺乏制度性组织依托,在实践中不乏“没有政绩不愿搞”“政治风险不愿搞”“制度遇瓶颈不易搞”以及“发展受影响不能搞”等现象[16];(2)部分基层协商实践得益于基层党政官员的改革与创新意识,其发展也往往面临官员离任或升迁后难以持续的问题,如温岭泽国镇、新河镇以及箬横镇的参与式预算协商都曾遭遇“人走政难兴”困境[17];(3)基层协商虽然在浙江、四川等地多有探索,但是“全国范围内的探索还是比较零散的。即使是这些有限的创新实践,多数还局限于一定区域范围内”[18]。过度重视基层协商的治理工具效应而忽视其内在民主价值是制约基层协商制度化、持续性发展的重要因素。

  

   五、民主价值依归:本质界定与发展向度

党的十九大报告指出,“有事好商量,众人的事情由众人商量,是人民民主的真谛”,而中国人民民主的发展之所以取得成功在于“始终坚持人民本位的民主发展道路,把追求人的自由发展与人民当家作主有机结合起来,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《中共中央党校(国家行政学院)学报》2019年第5期
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