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李元珍 吕德文:县域治理中的纪检监察监督:过程、机制与功能

更新时间:2020-08-22 15:29:44
作者: 李元珍   吕德文  
作为一个具有明确“问题导向”,以修复治理系统为己任的专责机构,纪检监察机构的监督过程也与之高度匹配。文章将以A县纪检监察部门对农村集体“三资”管理的监督过程为例,来说明这种监督过程与县域治理实践过程的高度一致性(见表2)。

  

  

  

   (1)查找政策漏洞。纪检监察机构作为县域治理体系的专责监督机构,相较于别的部门具有优先及全面掌握治理信息及问题线索的优势,因而具有较强的问题识别能力。不过,信息掌握并不意味着可以自然形成问题认识,而是取决于问题识别机制。在A县,纪检监察机构对问题的判断主要基于三个渠道:一是指标。纪检监察信访作为一种制度化的、针对党员干部的常态监督机制,对于监测县域治理体系的运转情况具有相当的参考意义,纪检监察部门也甚为重视信访件的问题研判。二是事件。指标一般是常规性监控的结果,需要有较大样本、较长时间的信息资源,且需要有专业的数据分析,才具有政策意义。但一些偶然发生的公众事件,如果具有典型性,或影响了决策者的注意力分配,也会具有政策意义。三是反馈。反馈信息的渠道、内容都会影响纪检监察机构对问题的研判。一般而言,信息渠道越是权威、信息内容越是异常,就越是能够引起纪检监察机关的重视。在三个渠道中,指标相对具有常态化意义。A县每年都会针对信访件所反映的问题,查找政策漏洞。2015年初,A县纪委通过梳理2012-2014年三年的信访件发现,近80%的农村信访举报件涉及农村财务管理,这标志着农村财务管理具有政策漏洞。县纪委部门通过初步调研核实,确认了问题的真实性,A县农村财务治理的相关工作就此进入议程设置阶段。纪委不仅提出了治理农村财务管理漏洞的相关建议,而且纪委书记就此工作向县委书记进行了口头汇报,征得其开展相关治理工作的同意。

  

   (2)提出监督目标。纪检监察部门的监督目标设置,一是基于纪检监察工作的职责要求,二是基于县域治理的目标设定。基于第一个理由,监督目标主要是对公职人员进行监察,调查职务违法和职务犯罪,开展廉政建设和反腐败工作。基于第二个理由,监督目标主要服务于县域治理实践,尤其是服务于重点工作的开展。A县作为一个农业县,农村集体“三资”管理的漏洞,不仅涉及涉农领域的廉政建设和反腐败工作,而且影响到县委常委会确立的县域治理总体要求,必然会成为纪检监察部门的重点监察对象。在发现其存在巨大政策漏洞以后,县纪委立即派人赴各乡镇对农村财务管理进行系统调研,逐条梳理存在的问题,并根据调研结果起草《当前农村财务管理工作存在的主要问题和对策建议》,该报告获县委书记肯定性批示。在双重领导体制下,纪委监委的业务工作直接受上级纪委监委的领导,其监督目标设定很大程度上取决于上级考核指标及年度重点工作安排。2017年和2018年,中央纪委监委将扶贫领域腐败和作风问题作为重点监察对象,这一监察目标和A县纪委监委已经开展的农村集体“三资”管理监督具有很强的契合性。双重压力之下,农村财务管理成为纪检监察的持续目标。

  

   (3)出台监督方案。问题界定清楚之后,需要在相应的备选方案中进行政策抉择,最终做出政策决策。监督方案一般包括两大部分,一是组织架构,二是政策文本。从组织架构来看,由于重要监督方案很可能涉及县域治理体系的调整及治理能力的塑造,牵涉面广、影响大,纪检监察机构需借助县委县政府的权威来整合、协调人大政协监督、审计监督、社会监督等监督力量,以及相关政府部门及乡镇党委政府的配合。A县的农村财务管理监督方案经过县委常委会讨论,决定成立农村集体“三资”管理工作领导小组,并明确县委副书记牵头、副县长参加,县纪委协调,领导小组办公室设在县经管办。从政策文本来看,在县域治理中,最高决策单位是县委常委会,最为权威的监督方案均由县委县政府发布。在A县,每年只出台1~2份由纪检监察机构制定,由县委县政府发文的监督方案,而绝大多数监督方案只局限于纪检监察机关及相关部门,由纪检监察机关单独发文或与相关部门联合发文即可。关于农村财务管理,A县一共出台了3份文件,分别是县委县政府《关于全面加强农村集体资金资产资源管理的意见》,县委办政府办《A县清理规范农村集体“三资”管理工作实施方案》,县纪委监察局《关于严明纪律切实加强农村集体“三资”管理的通知》。

  

   (4)督查。政策执行情况直接影响政策的有效性,其实施过程有赖于相应的监督。纪检监察机构的监督主要有3种方式。一是政治巡察。政治巡察主要由地方党委巡察组承担,主要聚焦党的领导、党的建设、全面从严治党、党风廉政建设和反腐败以及选人用人等问题。在实际工作中,巡察办公室设在纪委,巡察过程中的业务工作也主要由纪委工作人员承担。因巡察工作与纪检监察工作有很多交叉之处,所以政治巡察事实上并不是对具体政策的监督,而是对政策运行体系的监督,是对县域治理生态的监督。二是专项督查。专项督查是对具体政策执行情况的专门监督。一些专项督查聚焦于政策执行主体的态度及动机,督促其不折不扣执行上级政策。这多以作风巡查的方式进行。更多的专项督查聚焦于政策阻梗,推动政策落地。三是日常监督。日常监督主要依靠纪检监察信访来实现。绝大多数情况下,日常监督以“个案”方式呈现,纪检监察机构通过办案来解决那些偶然的、个别的阻碍政策执行的问题。但是,通过对典型案件进行剖析,进而举一反三,以案促改,如此也能达到监督的效果。例如,A县农村财务的监督主要采取专项督查和日常监督的形式,从2015年到2017年连续三年开展专项督查,并于2016年对农村集体经济进行全面审计,彻底摸清底数。同时加强日常监督执纪工作,根据2014年查处的该县某村干部虚报冒领国家粮食补贴的典型案例,在2015年结合中央和省市纪检工作精神,对虚报冒领涉农资金问题进行了清查行动,极大地规范了粮食补贴政策的执行。

  

   (5)建立长效机制。政策执行的结果需要进行相应的反馈,与简单的办案不同的是,纪检监察机构的督查活动具有鲜明的政策建构指向,即就某个问题的治理建立长效机制。因此,在县域治理实践中,督查并非目的,而在于通过督查活动,监控问题解决的成效,评估政策的科学性和有效性,据此将问题解决方案转化为制度化方案。对于农村“三资”管理的漏洞,A县纪委也从制度建设的角度出发,督促主责部门制定了《A县农村集体资金资产资源管理办法》,着重从以下几个方面加以改进。第一,落实集体“三资”委托代理制。税费改革以后,农村集体资产实行“村财镇管”,但乡镇本身会计能力有限。对此,一是充实乡镇经管站力量,足额配置编制,并聘用代理会计增强会计力量;二是推行电算化,加大技术投入。第二,强化村级民主理财。村务监督委员会及民主理财小组属于村民自治组织系统,此次将其纳入纪检监察管理,接受乡镇纪检监察机构的业务指导,同时稳定村级会计队伍,强化会计监督职能;深化村级民主决策管理,严格落实“四议两公开一监督”。第三,创新审计监督管理方式。此前的财务审计没有规定审计时限,间隔期限越长,越容易出现账目混乱,并且难以追查。此次新增规定每月一次报送审计;开展就地审计、专项审计和任中审计;委托专业社会机构对重点问题实施审计。第四,加大巡查和问责力度。具体包括成立农村集体“三资”清理规范巡查组,形成常态化巡查督导机制,以及将“三资”管理纳入挂片领导、包村干部及村干部的年度考核目标。县域治理是一个开放系统,政策执行要受到各种政策环境的影响,长效机制的建立也有赖于多重制度设置的共同作用,有赖于整体政治生态的持续向好。

  

   县域治理中的监督过程是一种特殊的问题解决及政策循环过程。这一过程表明,纪检监察机构并非一个单纯的反腐败专责机关,而是嵌入于县域治理体系,与县域治理过程同步的,通过系统监督来保障县域治理实施的综合性机构。也正是在这个意义上,纪检监察监督在县域治理实践及其现代化过程中具有难以替代的作用。

  

  


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《探索》2020年第4期
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