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晋继勇 郑鑫:全球卫生治理中的国际机制间互动——以世界卫生组织和世界银行为例

更新时间:2020-08-19 00:40:08
作者: 晋继勇   郑鑫  

   内容摘要:在全球治理领域,机制之间的互动在所难免,同处全球层次也不存在隶属关系的国际机制之间的互动则以合作与竞争为主要互动模式。在全球卫生治理领域,世界卫生组织和世界银行是两个重要的参与机制,两者之间也存在广泛的合作与竞争。在传染病专项应对、卫生长效机制建设和实现全民健康覆盖等共同目标上,双方建立起密切的合作;而在涉及机制自身发展利益的议程、模式和资源领域,双方又展开了激烈的竞争。双方之间的竞争与合作使得全球传染病应对能力得到提升,国家基础卫生能力状况能力也得到改善;同时也对全球卫生治理体系的稳定性造成了不良影响,削弱了世卫组织的领导地位,提倡建立机制间常态化的协作型互动模式。

   关键词:全球卫生治理; 机制互动; 世界卫生组织; 世界银行;

   作者简介:晋继勇,上海外国语大学国际关系与公共事务学院副院长;郑鑫,上海外国语大学国际关系与公共事务学院研究生。

   项目基金:上海外国语大学“新冠肺炎”疫情专项项目“全球新冠肺炎疫情治理的‘金德尔伯格陷阱’及中国的战略应对”(202010)的阶段性成果。

  

   引子

  

   全球化时代,国家之间的密切联系带来了新的问题。各种疾病的传播速度大幅增加,影响范围不断扩大,给世界带来了极大的卫生安全压力。艾滋病、肺结核、疟疾等疾病每年都会造成全球大量的人口死亡和经济花费,而埃博拉、寨卡病毒等时常爆发的各类烈性传染病对各国国家安全形成了巨大的威胁。2019年末开始出现的新型冠状病毒引发的肺炎疫情在世界范围内迅速传播。2020年1月30日,世卫组织突发事件委员会宣布2019新型冠状病毒疫情构成国际关注的突发公共卫生事件。截至4月28日,全球累计确诊病例288万例。面对这一波及世界的疫情,全世界协作抗疫才是根本之策。这也使得全球卫生治理领域再一次吸引了全世界的目光。

   全球卫生治理属于全球治理的一个专门领域,专注于全球卫生问题的应对和解决。世界卫生组织是联合国下属的专业卫生治理机制,在全球卫生治理中处于中心地位。由于国际机制之间议题领域的相关性,其他机制也逐渐参与到卫生治理中。如世界银行作为专业的金融机制,在全球卫生治理中投入了大量的资源。这些外部机制的加入与原有机制之间产生的互动对全球卫生治理产生了深刻的影响。

  

   1 全球卫生治理与国际机制互动

   全球卫生治理现状的形成经历了长期的发展,人们对全球卫生问题的认识逐渐加深,并在卫生领域建立起机制化的合作。而随着对与卫生问题相关的其他发展问题的关注不断拓展,全球卫生治理领域呈现出治理主体多元化的局面,这些机制之间形成了紧密的互动关系。

   (一)全球卫生治理现状。

   1948年,世界卫生组织成立,成为联合国框架下的全球卫生治理的专业机制。“世界卫生组织之宗旨在求各民族企达卫生之最高可能水准。”自成立以来,世界卫生组织通过订立《国际卫生条例》,为全球卫生安全建立起了国际法律架构;通过设立多种项目,促进地方性疾病和传染病的防治,推动公共卫生事业的发展。世界卫生组织作为全球负责促进和保护健康的主要国际机构,在全球卫生治理中占有中心地位。

   20世纪90年代以来,以世界卫生组织为中心,各种双边和多边卫生治理机制在全球范围内迅速发展,许多其他的全球治理机制也向全球公共卫生领域投入了大量资源。如世界银行、联合国儿童基金、地区发展银行等,这些机制在全球卫生领域也有相当广泛的影响。

   在这些机制中,世界银行以其强大的资金实力和精密的项目安排在全球卫生治理中发挥了巨大的影响力(见表1)。1968年,罗伯特·麦克纳马拉就任新一届的世界银行行长,他认为,世界银行不应该仅仅作为一个金融机制而存在,而应成为一个真正的发展机构。在这一理念的指导下,世界银行逐渐加大了在卫生领域的投入。截至目前,世界银行共有302个卫生项目,总计资金投入180亿美元,涉及107个国家。在参与全球卫生治理的过程中,世界银行这一强势介入的机制与原有的机制——世界卫生组织之间存在广泛的合作与竞争。

  

  

   (二)国际机制互动理论。

   在全球性问题严重性日益凸显的时代,各种全球治理机制开始涌现,国际机制的数量不断增加。而且,全球性问题之间的高度相关性使现存机制所关注的领域不断拓展,机制之间互动的现象日益频繁,对于国际机制互动的研究成果也较为丰富。

   机制互动指的是一个机制的发展、运行、效力和更广泛的结构受到另一个机制的规则和项目的广泛影响的情况。在机制互动中,影响的发出机制称为源机制,影响的接受机制被称为目标机制。机制之间的互动源于机制成员国的重叠和议题领域的相似性。托马斯·格林和塞巴斯蒂安·奥博瑟主要从机制互动产生的方式入手,提出了四种互动产生的方式,分别是认知互动、承诺互动、行为互动和影响层次互动。这四种方式分别代表了由源机制的行为到目标机制所受影响的传播路径。认知互动即一个机制借鉴其他机制的模式来解决问题,或者向其他机制请求援助;承诺互动是机制成员国在机制中的承诺会影响该国与其他机制交往时的行为方式;行为互动即在一个问题领域中,源机制实践行动造成目标机制行为的改变;影响层次互动是指源机制的实践对治理目标产生影响,这种影响作用于目标机制的治理目标,从而使目标机制所能产生的影响发生改变。在这四种路径中,承诺互动强调参与机制国家的作用,其他三种则聚焦于机制自身行为。

   关于机制之间的互动模式,奥兰·扬将制度互动分为处于不同层级的机制之间的垂直型互动和处于同一层级之内的机制间水平型互动。对于垂直型互动,他主要分析了国家与地方之间的制度互动及国际机制与成员国机制之间的互动;对于水平互动,分为两种情形,第一种是行为体通过制度互动增进成果和收益,即“合作推进共同目标”;第二种是行为体利用制度互动实现自身战略目的,即“竞争以实现自身利益”。世界卫生组织和世界银行同属于全球层次的治理机制,互不统属,两者之间互动属于水平型机制互动的范畴,主要反映为合作与竞争这两种互动模式。机制互动是一个极为复杂的状况,两个机制之间不可能只存在单纯的合作或竞争关系。这两种互动模式可能会同时存在于两个机制之间的联系中。在全球卫生治理领域,世界卫生组织与世界银行这两大主要参与机制之间的关系便体现了这样一种特征。

  

   2 全球卫生治理中的国际机制活动

   全球卫生治理领域主要机制之间的互动通过认知互动、行为互动和影响层次互动三种方式进行传递。世界银行和世界卫生组织在传染病专项应对、卫生长效机制建设和全民健康覆盖等“共同目标”的指引下,双方开展了深度的合作;而在涉及机制的“自身利益”方面,双方在资源、议程、模式等领域展开了激烈的竞争。双方的合作互动通过认知互动、影响层次互动的方式进行,竞争互动则以行为互动的方式来展现。

   (一)世界卫生组织与世界银行的合作——认知与影响层次互动。

   国际机制之间因存在共同目标而形成的机制重叠为机制之间的合作提供了可能性。国际合作有助于克服世界政治中的低效率和次优结果。罗伯特·基欧汉将合作定义为“行为体通过政策协调过程,根据他人的实际或预期偏好调整其行为。”在不偏离自身目标的前提下,通过机制间合作,可以利用其他机制所掌握的资源和既有的行动经验,降低行动成本。世界卫生组织与世界银行都是全球卫生治理的重要参与者,两者在互动过程中存在很多的目标契合点。其中,传染病专项应对、卫生长效机制建设、实现全民健康覆盖这三个不同层次的卫生能力建设是双方共同关注的议题,也是双方合作的重点领域。这两个机制之间的合作互动主要通过认知互动和影响层次互动进行传递。在合作中,双方在依据自身优势,建立起不同的合作模式。其中,世界卫生组织作为专业的卫生治理机制,其卫生问题处理架构更为完备;而世界银行作为专业的金融机构,拥有资金优势。因此在双方的合作中,世卫组织更多起到规范、指导的作用;而世界银行则进行资金投入和项目带动。

  

   传染病专项应对的合作

  

   传染病专项应对是全球卫生治理中的一个重大议题,世界范围内的卫生合作便起源于传染病的应对。每年因传染病会造成大量的人口死亡和经济花费。因此,应对传染病成为全球卫生治理中备受关注的内容。世界卫生组织与世界银行之间便在多种疾病的应对上建立起了广泛的合作。在这方面的合作中,世界卫生组织主要进行战略引领和技术投入,而世界银行更多负责项目执行和资金投入。

   世卫组织的战略引领作用更多体现在针对各类疾病治理目标的制定上,这属于影响层次的互动。世界卫生组织对疾病治理的目标设定改变了世界银行在其中所能发挥的影响。如为应对热带病、肺结核等常见疾病,世卫组织制定了长远规划,世界银行在这些规划的指导下进行项目合作和项目建设。热带病包括疟疾、血吸虫病等,对身处热带的贫困国家影响很大,为应对热带病的经济支出加剧了这些地区的经济困境。2012年,世卫组织制定了被忽视的热带病路线图。路线图设定到2020年加强控制、预防、消除和根除这些疾病的目标。包括世界银行在内的多个组织签署了《被忽视的热带病伦敦宣言》,支持世卫组织这一议程。世界银行每年都向世卫组织提供应对被忽视的热带病的定向捐助资金。肺结核是一种比较常见的传染病,近年来,肺结核患者的绝对数量有所下降,但这种疾病依然对全球卫生安全构成了不小的压力。据统计,2015年有180万人死于肺结核。如此庞大的病患群体对国际的合作应对提出了更高的要求。世界卫生组织在2014年时提出了“消除肺结核战略”。这一战略的目标是到2035年,因肺结核导致的死亡数量减少95%,肺结核发病率减少90%,无因肺结核影响而给家庭带来灾难性成本。世界银行在这一目标的指引下,进行了大量肺结核项目的投入。

   在具体的项目实施过程中,世界银行以其强大的资金实力推动项目的运行,而世界卫生组织则进行技术投入。这属于认知互动的范畴。在由世界银行主导的肺结核应对项目中,世界卫生组织提供了重要的技术支持,其中最为重要的是世界卫生组织提出的“直接观察治疗、短程(Directly Observed Treatment,Short-course-DOTS)”战略。在逐步试行的过程中,世界银行对DOTS战略进行了改进,同时扩大了对这一战略的应用范围。1995年至2006年期间,在世界银行以结核病为重点的项目中都采用了DOTS战略作为其主要的肺结核控制战略。在此次的新冠肺炎疫情的应对中,双方之间的合作也属于这种模式。一方面,世界银行对世卫组织的活动进行直接资助,如向世卫组织“新型冠状病毒战略防范与应对方案”直接捐款3200万美元;同时,为应对疫情,世界卫生组织发布了详细的应对指南,供各国制定行动计划。这些计划的制定和实施都需要资金的支持,除世卫组织外,世界银行承诺向各国提供140亿美元的资金,用以稳定卫生系统,加强各国疫情应对能力。

  

   卫生长效机制建设的合作

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《湖北社会科学》2020年第3期
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