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刘昆:我国的中央和地方财政关系

更新时间:2020-08-15 01:07:22
作者: 刘昆  
国有资本经营预算方面,主要按照企业隶属关系划分收支。社会保险基金预算方面,主要是按照参保人员的征缴关系划分中央和地方保障范围。

  

   三、我国中央和地方财政关系改革发展的成效

   分税制改革以来,我国中央和地方财政关系的改革发展取得了明显成效,特别是党的十八大以来,从国家治理的高度将其作为全面深化改革的一项重点工作加快推进,调动了各方面积极性,为我国经济社会发展营造了更加公平有效的环境,为决胜全面建成小康社会提供了坚实的财力保障。

   (一)财政收入稳步增长,有力支撑和推动经济社会发展。

   一是财政实力显著增强。分税制改革奠定了财政收入的稳定增长机制。1994-2019年,全国财政收入增长了36倍,目前1个月的收入比2000年全年收入(13395亿元)还要多;国内生产总值(GDP)增长了28倍,从世界第10位上升到第2位;财政收入占当年GDP的比重由15%提高到19%,实现了经济快速发展与政府财力增强的良性循环,为落实党和国家各项决策部署、推进经济社会事业发展、应对错综复杂的国内外形势提供了坚实保障,也为现阶段应对经济下行压力、实施大规模减税降费创造了条件。

   二是中央收入比重明显提高。分税制改革扭转了中央收入比重逐步下滑的局面。1993年,中央财政收入占全国财政收入比重仅为22%。分税制改革提高到55.7%后,经过多次分配格局调整,目前中央财政收入占比47%左右,基本保持在合理区间,为充分发挥我国集中力量办大事的社会主义制度优势提供了有力保障。

   三是地方发展经济的积极性有效调动。增值税、所得税等主体税种由企业所在地政府按比例分享,提高了地方政府服务企业的积极性,推动了经济发展。

   从中央与地方财政收入分享方面看,我国共享收入占比较高,主要是立足于地区间差异较大的国情。从财政收入分布上看,税收收入主要集中在东部地区。以2019年为例,东部地区九省市占国土面积8.8%,占总人口的35.6%,税收收入占全国税收收入的比重为58.4%,增值税、企业所得税、个人所得税占全国三个税种收入的比重高达62%。实施中央和地方大规模共享收入的做法,既体现了应对地区间发展不平衡的客观需要,也通过共同做大“蛋糕”,实现中央与地方“共赢”、东部地区与中西部地区“共赢”。这与传统市场经济国家的安排有所不同,具有中国特色社会主义的分配特点,是中国特色政府间财政关系的成功实践。

   (二)财政事权和支出责任划分逐步清晰,事权与支出责任相适应的制度基本建立。

   一是主要领域的责任划分基本明确。按照党的十八届三中全会确定的改革方向,首先将义务教育、基本就业服务、基本养老保险等涉及人民群众基本生活和发展需要、需要优先和重点保障的八大类18项基本公共服务事项,纳入事权和支出责任划分改革范围,逐项明确中央与地方的支出责任分担方式和具体比例。同时,结合政府支出分类,按照统一的原则和标准加快明确分领域财政事权和支出责任划分。截至目前,医疗卫生、科技、教育、交通运输、生态环境等分领域改革方案已经出台。以往中央与地方财政事权和支出责任划分不够清晰的局面,得到了明显改变。

   二是共同财政事权的功能作用有效发挥。推进财政事权和支出责任划分改革过程中,合理确定共同财政事权范围,确立以基本公共服务为主体的中央和地方共同财政事权框架,并以共同财政事权转移支付作为支撑,符合我国实际情况和国家治理需要,有利于发挥中央和地方两个积极性,保障相关政策的落实。

   三是基本公共服务保障标准体系初步建立。逐步明确主要基本公共服务项目的支出标准以及中央与地方分担办法,建立健全中央与地方共同财政事权清单管理制度。制定了义务教育公用经费保障、城乡居民基本养老保险补助、基本公共卫生服务等9项统一的国家基础标准,并引入合理增长机制,确保共同财政事权落实和财政可持续。同时,还注意加强对地方标准的管理和控制,明确各地在确保国家基础标准落实到位的前提下,按程序报备后可因地制宜实施高于国家基础标准的地区标准,高出部分所需资金自行负担。

   在各级财政之间,界定较多的共同财政事权,也是为了应对发展不平衡不充分的需要。考虑到我国各地人均一般公共预算收入在区域间分布严重不平衡,以财政事权为基础,形成共同负担机制,对具体共同财政事权事项可以分地区实行差异化区分,弥补均衡性转移支付计算方式上的不足,更有利于基本公共服务均等化,更有利于满足人民日益增长的美好生活需要。2019年,共同财政事权转移支付占转移支付的比重为43%,纳入共同财政事权的支出责任,在全国范围内得到了更高水平的均等化。总体上看,各地人均一般公共预算支出得到较好平衡。

   (三)转移支付制度逐步完善,基本公共服务均等化加快推进。

   一是转移支付力度不断加大。1994-2019年,中央对地方转移支付增加了125倍,年均增长21.3%,高出同期中央财政支出增幅4.7个百分点,占地方财政支出的比重从15%提高到36.5%,有效均衡了地区间财力差异。

   二是转移支付体系基本健全。总体上形成了以财政事权和支出责任划分为依据,以一般性转移支付为主体,共同财政事权转移支付和专项转移支付有效组合、协调配套、结构合理的转移支付体系。特别是设立共同财政事权转移支付,按照各地财力状况确定转移支付比例,既保障了相关领域政策有效落实,又体现了财力均等化的导向;既维持了中央和地方财力格局基本稳定、保护了东部地区增加收入的积极性,又促进了区域协调发展,实现了多元政策目标的有机统一。

   三是专项转移支付制度逐步完善。分税制改革以来,专项转移支付的作用总体上是积极有效的。但专项转移支付项目多,立项随意性强,部门自由裁量权大,负面反映也不少。近年来,我们立足于完成党中央部署的重要工作任务,增强国家重大战略任务财力保障,调整专项转移支付的使用范围和方向,并压减不符合上述目标的专项转移支付项目,效果逐步显现。从实践情况看,支持打好三大攻坚战,进一步加大对山水林田湖草生态保护修复、黑臭水体治理以及雄安新区建设、海南全面深化改革开放、东北振兴等方面的投入力度,集中财力解决重点地区的突出问题,都取得了显著成效。

   (四)省以下财政体制初步规范,基层财政保障能力有所增强。

   分税制改革以来,各地参照中央做法逐步建立健全省以下财政体制。明确划分地方各级政府收入范围,注重调动基层政府发展经济的积极性。规范省以下政府间财政事权和支出责任划分,将部分适合更高一级政府承担的财政事权和支出责任上移,强化省级政府在义务教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务领域的支出责任,提高民生支出保障水平。建立较为规范的省对下转移支付制度,引导财力向下倾斜,着力增强县乡政府提供基本公共服务能力,促进省内地区间基本公共服务均等化。在注意处理好与现行行政管理体制和其他经济管理权限关系的基础上,积极推进“省直管县”和“乡财县管”财政管理方式改革,减少财政管理层级,提高财政资金使用效率。

   (五)预算管理制度日益健全,科学化、规范化水平逐步提升。

   在通过分税制改革理顺中央和地方财政关系基础上,我们着力推进预算管理改革。全面取消预算外资金,将所有政府性收支纳入预算管理。建立由一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算组成的政府预算体系。改进预算管理和控制,建立跨年度预算平衡机制。建立部门预算管理制度,实现一个部门一本预算,完整反映部门收支状况。清理规范重点支出挂钩事项,促进财政资金统筹使用。健全预算标准体系,推进预决算公开,不断加大“三公”经费公开力度。加强预算绩效管理制度建设,有序推进预算支出绩效评价工作。实行国库集中收付制度改革,将所有财政资金纳入国库单一账户体系管理。建立健全以政府债券为主体的地方举债融资机制,妥善化解地方政府债务风险。经过努力,初步建立了与社会主义市场经济体制和公共财政相适应的预算管理制度体系,预算管理科学化、规范化水平不断提高。

   同时,随着经济社会发展和国内外形势变化,特别是与新时代发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用相比,与推进国家治理体系和治理能力现代化的要求相比,现行中央和地方财政关系仍存在一些不相适应的方面。主要是:地方税和直接税体系有待健全;部分领域中央与地方财政事权划分还不够清晰,共同财政事权需要进一步规范,中央财政事权和支出责任需要加强;转移支付结构不尽完善,转移支付管理的有效性仍需提高;部分地区省以下财政事权和支出责任划分改革进展偏慢,符合“三保”要求的制度保障还不够健全;有利于基本公共服务均等化、可及性的体制机制仍需完善;地方政府债务管理和风险防范工作需要加强等。对此,我们将高度重视,认真研究谋划并努力加以解决。

  

   四、进一步理顺我国中央和地方财政关系的基本考虑

   解决好政府间财政关系问题需要长期不懈地努力。我们要在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”,按照党中央、国务院决策部署,不断调整完善中央和地方财政关系,加快建立现代财政制度。进一步理顺中央和地方财政关系,我们将贯彻以下基本要求:一是坚持党对财政工作的领导和以人民为中心的发展思想;二是坚持有利于调动中央和地方两个积极性,推动基本公共服务均等化;三是坚持我国政府间财政关系改革的成功经验和做法,体现权责清晰、财力协调、区域均衡的改革方向。

   按照上述要求,重点从以下七个方面予以推进:一是健全地方税、直接税体系,完善以共享税为主体的收入划分模式。二是完善共同财政事权体系,强化中央财政事权和支出责任。三是进一步完善转移支付,推动财力下沉,提升基层公共服务保障能力。四是规范省以下财政体制,构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的财政保障体系。五是健全基本公共服务保障标准,推进基本公共服务均等化和可及性。六是健全风险预警机制,确保不发生系统性风险。七是积极配合立法监督,提高中央和地方财政关系规范化、法治化水平。

   委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员,全国人大及其常委会长期以来高度重视关心财政工作,为我们深化财税体制改革、加快建立现代财政制度、做好财政改革发展各项工作提供了有力支持。财政部将一如既往地认真贯彻落实党中央、国务院决策部署,坚决服务好全国人大及其常委会立法监督和履职需要,努力推动各方面工作迈上新的台阶。谢谢。

   来源: 中国人大网

  

  


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本文责编:陈冬冬
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