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邹平学:中国代表制度改革的实证研究

更新时间:2006-12-17 15:23:25
作者: 邹平学  

  实证要求重视从大量实际材料的实证中得出结论,而不是先有理论框架和结论而后再往这个框架里添塞材料和为这个结论寻找依据;实证要求要有问题意识,要捕捉梳理实际问题,解决问题。在代表制度研究中,提倡以实证精神观察事物,处理材料,发现和解决问题,很有必要。客观地检视长期以来的人民代表大会制度研究,涉及代表制度的部分大都存在空谈理论,热衷于原则、原理、本质等层面的讨论,唯书、唯上不唯实,游离于现实,回避问题、回避矛盾的现象十分突出,尤其是关心和关注民众和社会急需解决的问题意识不强。许多论著可称为不针对问题、不分析问题、不解决问题的“三不”论著,表现在:一是话题陈旧,一、二十年来,人们在探讨同样的话题,而对现实存在的问题和缺陷视而不见、避而不谈;二是议论空乏,一些结论游离于现实之外,对域外相关制度的一些驳斥和排斥,实质是为矢造的,引不起理智的联想和共鸣;三是分析和研究的问题不是真正的问题,是闭门造车的假问题,因为它不是触及民众最切身相关的问题,存在虚饰浮夸的文风。这样的理论研究得不到民众和社会的关注,没有读者和市场是可想而知的。所以,本课题以“实证”研究为方法,并不是追求时髦,而是试图“敢于认识”(康德曾誉之为:“启蒙运动的座右铭”),真诚地探讨和研究解决代表制度的各种实际问题。为了达到以实证的态度研究代表制度,笔者明确坚持三个认识前提:一是法律法规上规定的东西不等于是现实的东西;二是应当的东西不等于是存在的东西。正如科学研究所揭示的,“应当的东西要过渡到存在的东西,就产生出关于应当东西的新观念。”;三是事物的逻辑不等于逻辑的事物。

  (二)课题的意义与价值

  1.从实证角度研究代表制度的改革,有助于从动态中把握代表制度运行的一些症结问题。传统研究政治制度包括代表制度大都偏好从原则、体制、规则程序等方面立论,这固然有其优点,但仍失之静态,难以把握动态中的制度运行机制。既然政治制度就是一套在规范中运作的政治行为或者说是一套约束政治行为的规范体系,那么我们围绕人(代表)——政治行为——政治制度这一思路,则有助于把握动态中的代表制度,从理论和实践统一的角度去思考代表制度在理论上需要什么样的代表、要求代表有什么样的政治行为、应当给予这些行为以何种适宜的空间、时间和规则程序,从而实现自己的功能,而现实中的代表具有什么素养、为什么具有这种素养、他的政治行为是否畸变、他的政治行为是怎样促进抑或制约了代表制度应有功能的发挥。总之,需要从静态和动态两个方面尤其着重与动态方面去把握代表和代表制度的相互关系,找出理论和实践、应然和实然的差距。

  还有一点,传统研究代表制度的论著大都缺乏系统的观点,许多人热衷于探讨代表制度的构成内容,如代表的选举、代表的职业化、代表的职权保障、代表的素质、代表与选民或选举单位的联系等等,但大部分成果偏于狭小的一隅,囿于某些具体内容的孤立的研究中,喜欢就事论事,没有看到许多因素的互为因果,相互纠结,开的药方往往是“头痛医头,脚痛医脚”,治标不治本。系统地、全面地研究代表制度,从代表的产生、职权运作的条件、活动的平台环境、保障制度及培养训练机制、监督制约机制等一系列具有逻辑联系的环节来研究代表制度的成果不多,联系人大制度的改革来探讨代表制度的完善的成果也不多,具有相当深度和水平的成果甚少。因此,本课题试图在这方面作出尝试和探索。

  2.从实证角度研究代表制度的改革有助于找到完善人民代表大会制度的一条切实可行的路子。从前面的分析可以看出,人民代表大会制度作为一个在一定历史条件下形成的政治关系和由此决定的一定的政治行为过程的规范体系,代表制度处于其具体制度层面,两者具有结构整合、功能耦合的关系。代表制度服务于人大制度,人大制度的功能发挥、优越性的展开与代表制度的健全完善息息相关。现实中的中国人大制度在实际国家政治生活中暴露出的身份错位、内在人员和组织结构的偏差、相当部分法定有效的职能虚置(无效运作过剩、有效运作不足)、应有功能失调、地位的某种边缘化等问题,说明它作为政权组织形式的角色定位离宪法法律的要求相距较远,这已经引起执政党、民众和学术界的极大关注。人大制度的发展完善已经成为我国政治文明建设和政治体制改革的重要内容。笔者认为,要完善人大制度,就要从代表制度的发展完善入手,这可能最具实际意义,政治成本最低收益最大、最符合中国改革规律。具体理由有三点:第一,任何制度都是由特定的人来运作,特定的人的素养和行为影响着制度功能发挥和它的整体形象。中国的农村改革、企业改革的制度创新都是着眼于发挥特定经济组织制度内人的积极性、主动性和创造性这一根本目的而展开的。所以,从代表这一政治主体入手,有助于抓住人大制度改革的根本。为什么有人认为,政协的提案水平比人大代表的议案水平高,政协参政议政的能力似乎也比人大强,只是由于其先天的作用发挥空间没有人大大(根据宪法法律的规定,政协不是国家机关,当然也不是一般的人民团体),所以有人建议设立两院制的最高国家权力机关,让政协担当其中一个院的角色。这种认识的潜台词就是政协委员的综合素质比人大代表高,其禀赋更适宜人民的代表或使者这一角色。反观人大制度下的代表制度,从选举的具体程序开始,就先天不足,如代表候选人的提名环节强调代表的先进性、广泛性,忽略了代表应有的政治素养;违反选举法规定,偏好政党团体提名方式,强调组织安排、组织领导,对选民或代表联名提名的候选人另眼相看,甚至做工作干扰排斥;否定竞选的意义;直接选举的层面长期停留在较底层次,没有随着国家政治经济文化水平的提高和人民群众民主政治意识的觉醒而相应提高;大量安排退居二线官员和现职官员做代表(可称为“官”代)等等做法,这些因素导致选出的代表一开始就不怎么适格(真正的“民”代文化素质、政治素养不太高,“官”代政治素养较高,但承担代表的监督职能又与他发生角色冲突)。再进一步,代表选出后,除非部分人大常务委员是专职代表外,绝大部分代表都是兼职代表,现实给予他们履行代表职务的物质条件、制度环境、保障措施相当差,比如,无论是全国人大还是地方各级人大,每年只开一次大会,会期从十多天到五、六天不等,会议议程又十分繁多,几乎没可能让每一个代表在大会发言(哪怕仅发言五分钟),会议结束后大家奔赴各自的工作岗位,无暇顾及代表的工作,也很难获悉比普通民众更多的政治信息(缺乏平台,既无经费来源,也无秘书助手帮助和办公条件,更何况还没有时间),对被监督主体(政府、两院)的大量决策、执行及其效果几乎没有比民众更多的了解渠道。即使是组织代表开展视察或代表个人持证检查工作,也是数量既少,浮于表面,代表对选区或选举单位的情况接触面很少。这样以来政治活动机会太少,他们在任职期间很难锻炼成长和有所作为,即使少数想有所作为的代表,也会因种种原因步履唯艰,四川泸州市人大代表曾建余的遭遇很能说明这个问题。再进一步,代表如何联系选民流于形式,代表尤其是间接选举的代表很少向他们的选举单位汇报自己的工作和人大会议的情况,选民或选举单位也就无法有效监督他们履行职务。现实中没有一个代表因为参政议政水平不足而被罢免的事例,只有因触犯刑律受到法律追究被罢免的例子,这很能说明问题。还有,以上的种种不足形成了非良性循环,代表没能发挥应有作用,反映人民的呼声不够,代表人民的利益不足,他们在民众心目中的地位远远比不上党政官员,民众对代表本身的素质、代表的选举、大会期间和闭会期间的活动情况、如何监督代表也就不会关心关注,反过来代表的现状也无从改善,人大制度的功能发挥自难以奢望,这个方面无须赘言。笔者完全可以得出一个结论:代表制度的种种不足和缺陷制约、阻碍了人大制度的功能发挥,消解了人大制度的理论上的优越性,导致了原则(人民主权)与实际的乖离、理想与现实的反差。只有从代表制度入手,着眼于完善代表的选举方式、逐步完善代表的组织构成、提高代表的素养、建筑坚实的活动平台、建设代表履行职务的实在环境和保障措施、加强对代表的监督制约机制,才能为人大制度建立真正的主体之本、动力之基、活力之源。

  第二,代表制度改革的可预期性较强,可把握性较大,政治风险较低,成本收益比较合理,经济可行。无庸讳言,现行人大制度的种种不足既与现行人大制度并无借鉴世界宪政成熟国家的经验(甚至在相当长的时期还排斥和否定这种借鉴),而只是生成于本国本土、发展历史还比较稚嫩有关,也与我国现实的政治文化、政治环境及中国共产党传统的执政方式等特点相关,如果从这些原因入手去探讨完善,当然也有意义,但恐怕失之空乏,缺乏可预期性,难以把握。既然中国人大制度的许多不足植根于代表制度各个环节的弊端,我们不妨从现行制度框架内积极稳妥地推进代表制度的改革以促进人大的改革和完善,进而促进整个国家的政治发展。这样做的政治风险较低。试举几例加以说明。比如中国的“三农”问题非常严重,关乎国家改革发展稳定大局。政府、学术界、民众都在设计种种方案,试图解决“三农”问题,但笔者以为,只要改变目前选举法中城乡每一代表所代表的人口数不平等比例规定(以前是1比8,现在是1比4),真正实现选举权的平等原则,让国家和地方各级权力机关中农村和农民的代表达到适宜的程度,使他们在国家和地方的立法和各项决策中有相当的发言权,三农问题的解决就有了制度保障。有的国家在国家决策上之所以没有出现工农业价格的剪刀差,没有出现歧视和剥削农民的政策,与国会中农民代表的声音强大关系密切。解决中国的三农问题,我们无法预先设计何种政策更有效,但当权力机关中有相当比例的农民代表为农业、农村、农民说话时,他们的声音与其他各行各业的声音经过碰撞、汇集、融合,就会产生符合国情现实的具体法律政策,而不是相反。笔者的结论是:我们不一定要去探讨解决“三农”问题的具体方案是什么,但我们一定要去探讨产生、制定解决“三农”问题的政策法律的组织和机制存在什么问题,可否进一步完善。又如,中国各级人大职权运用中的监督力度非常不够,种种政府决策失误和公权腐败现象与人大监督薄弱不无关系,如果我们通过改革完善代表制度,使人大组成人员在构成上、素质上、能力上、履行职务的方式方法上有大的改观,则势必改变人大监督不力的现状,进而大大减少政府决策失误和公权腐败现象。再比如,中国各级党政机关都有信访部门,有专门的编制、人员和经费,成本很高,每年接待人民来信来访不计其数,但基本上批转来批转去,很难解决问题,远远满足不了人民的要求,收益甚微,不如加强代表的工作,首先使其职业化(当然要减少代表人数),配备必要的工作助手和工作条件,使他们有条件接待人民来信来访,然后运用代表职权和通过人大的集体职权运用去解决有关问题,由于是在体制内督促(人大有权监督同级一府两院),效果可能更好。这样既提高了人大代表和人大在人民心目中的地位,加强了人民与代表、人民与人大的联系,也符合人大制度的根本宗旨。有学者在相关研究中已经注意到,我国公民目前还没有在自己的政治行动中完全树立起有事找代表的观念。人大的信访机构目前还仍然是公民信访的一个集散地。在这种情况下,过渡性的措施就在于,人大的信访机构在收到来信来访时可以不再直接寄发给有关单位和部门,而是有意识地引导或直接将信访件转发给信访人所在选区的代表,由所在选区的代表来代表信访人处理有关问题,并将结果反馈给信访人。这种做法的目的在于,由人大机关来推动公民与代表之间委托——代理关系的强化,从而使公民与其代表之间建立起持久而稳固的直接联系,促使公民在今后有诉求时直接将对象指向人大代表,并逐渐在人大系统内部排除体现官民关系的信访制度。其实,我国现行法律中早就规定了人大代表的这一权利和义务。《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第四条规定:代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系,听取和反映他们的意见和要求,努力为人民服务;第二十五条规定:代表应当采取多种方式经常听取人民群众的意见,回答原选区或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问,协助本级人民政府推行工作;第二十八条规定:乡、民族乡、镇的人民代表大会代表分工联系选民,依法组成代表小组,反映群众的意见和要求,协助本级人民政府推行工作。在现实之中也早已存在公民与代表之间直接联系的萌芽,(点击此处阅读下一页)


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