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刘松山:关于地方人大立法规划的十个问题

更新时间:2020-08-11 22:18:53
作者: 刘松山 (进入专栏)  
重要的是,在实施性立法中,也应当以体现创新精神为目标。

      二是,如何避免地方立法中一个地方创新,其他地方复制,进而普遍性地互相抄写、重复立法的问题。现在,地方立法中一个值得注意的现象是,横向进行重复性、复制性立法相当普遍,某省、某市率先进行了立法,其他的省、市纷纷效仿。针对某一事项,一个地方进行了探索创新立法,但其他地方也纳入立法规划,效仿立法,这能否算是一种探索创新?地方立法相互复制、大同小异,实际挤占了立法规划的空间,浪费了立法资源。

      可否建立一种机制:当一个地方的创新性立法具有较大范围但又没有达到全国范围的普遍性意义时,就由全国人大常委会或者国务院统一制定法律或者行政法规。也就是说,当有一定数量的多个地方要针对同一事项进行立法,而且所规定的内容基本相同时,就不必分散立法,而由全国人大常委会或者国务院统一立法,在部分行政区域实施。其他行政区域一旦具备条件,就跟进实施。实际上,一段时间以来提倡和推行的区域协同立法,就可以用这种方式予以解决,而不必由不同的地方占有很多立法资源,开展跨区域的各种协同协调后,再分别在本区域制定内容大同小异的法规。现在正在酝酿制定的长江保护法也有这一特点,因为长江保护法涉及的行政区域主要是长江流域,如果不制定统一的法律,那么,相关的省级地方也可以各自制定地方性法规,但如果统一制定法律,就大大地节约了各地的立法资源。

      这涉及一个问题,即什么叫法的普遍性?笼统性说,全国人大及其常委会制定的法律,或者国务院制定的行政法规,叫做在全国实施的法律法规,具有普遍性的特点。但什么叫“普遍性”,一件法律或者行政法规在多大的范围内适用,才能说是具有普遍性,普遍性的标准是什么?长期以来,对这个问题的认识基本停留在理论和概念意义上。实际上,法学理论中所说的法的普遍性,放到一件法律、法规上,是很难具体衡量的。所谓普遍性,既有全国的普遍性,也有地方的普遍性;既有一个行政区域的普遍性,也有几个或者多行政区域的普遍性;既有适用全部主体的普遍性,也有适用部分主体的普遍性。实践中,一些全国性的法律,所能适用的也只是部分区域、部分主体,而一个地方性法规实施的空间虽然是本行政区域,但它所涉及的可能是全国性的、普遍性问题,所以,所谓法的“普遍性”,只能是相对而非绝对的,具体而非抽象的。在地方,很多情况下,一件法规规章所要调整的社会关系,看似局限于本行政区域,但是,如果从它涉及的问题和社会需求看,就具有跨行政区域的更广泛的普遍性,这是地方立法中的一种普遍情况。所以,在编制设计地方立法规划时,不能仅仅着眼于地方,不能仅仅将立法规划视为本行政区域的事,而应当用更宽广的视野来考虑问题。建议有关方面建立一种机制,加强对地方立法动态的观察、研究与沟通,对于涉及多个行政区域的普遍性立法问题,应当超越地方立法规划计划,必要时,在中央与地方进行通盘考虑后,可以由中央一级立法主体及时地、预见性地进行立法,在部分行政区域实施。这样,各个地方既可以避免横向的重复立法,又可以腾出本区域立法规划计划的空间,去从事其他事项的独创性立法。


   三、通过立法规划适当改变对法的稳定性的传统认识

      法理学中,有一个公理性的几乎不会引起任何质疑的认识,即:稳定性是法的重要属性,认为法必须是稳定的,没有稳定性,法的权威性也就没有了。但必须承认,理论很可能是灰色的,公理也会过时和失之片面,而实践之树长青。

      如果对法的稳定性做具体的理解,就可以产生追问。比如,当中央与地方都可以立法时,法的稳定性,主要是指于中央一级所立之法的稳定性,还是指地方一级所立之法的稳定性,或者对两者等同视之,中央一级的法与地方一级的法,在稳定性上有没有区别?比如,代议机关和执行机关都可以制定法的规范,两者所立之法,在稳定性方面有无区别?再比如,一部法要实施多长时间,才能说它具有稳定性,稳定性有没有具体的时间限制?如果有,那么,确定法的有效期的依据又是什么?等等。对这些问题,我们的思考和研究恐怕还不够。

      笔者认为,在一个国家,所为法的稳定性,一般恐怕还是应当指全国性法律的稳定性(当然,在改革和社会关系不断变动的国家,即使是全国性的法律,也不宜过于强调它的稳定性),因为全国性的社会关系,要形成和稳定下来不容易,而一旦形成并稳定下来,再去改变也不容易,并且也不能轻易改变。所以,在我国,宪法是全体人民的最大共识,应当具有最大的稳定性。在宪法之外,全国人大及其常委会制定的法律,所要规范的通常也是全国性的社会关系,这样的社会关系一旦上升为法律,就不能随意改变,要稳定。也只有稳定,它才会有权威。而与全国人大及其常委会的立法相比,国务院制定的行政法规,虽然也是全国性的,但由于它是执行性的,而执行性就决定了它的具体性、灵活性、可变性,所以不宜过于强调它的稳定性,不能把它的稳定性放在与法律同等的位置上。

      那么,如何看待地方立法的稳定性?这实在是一个重要问题。地方的各类社会关系是全国范围内的局部社会关系,地方的行政区域越小,社会关系的面就越小,所以,相对于全国而言,这一局部的社会关系形成并稳定下来比较容易,要改变也比较容易。由此看来,对地方立法,似乎不宜过于强调它的稳定性,至少不能把它的稳定性与全国性立法的稳定性等同起来。从这一角度出发,如果要对不同形式的法的稳定性进行比较,是否可以说,所规范的区域范围越小,位阶越低,对其稳定性的要求也应当越低?比如,在中央一级的法中,宪法是根本大法,应当特别强调它的稳定性,但法律就次之,行政法规的稳定性则更次之。而与宪法、法律、行政法规相比,在地方,省一级地方性法规的稳定性应当低于行政法规,设区的市一级的地方性法规,其稳定性又应当低于省一级的法规。而在人大与政府之间,与同级人大及其常委会的法律、法规相比,政府及其部门的行政法规、规章,其稳定性应当偏低。

      以上所述的观点,似乎可以在地方人大及其常委会的立法特别是立法规划中加以体现。实践中,不少地方十几年甚至几十年前制定的法规,已经没有什么作用,但却依然没有被废止。这类法规被俗称为僵尸法规。而与此同时,地方立法中也仍然有一种认识,认为人大及其常委会制定的法规应当具有相当的稳定性,不能随意修改。所以,编制立法规划时,思维总是集中在要制定什么法或者修改什么法上,而对要清理、废止什么法,没有引起应有重视。

      在地方立法中,有无可能形成这样的观点:无论人大的法规还是政府的规章,都不宜过于强调稳定性,而要与时俱进,适时修改、清理和废止。当然,不过于强调稳定性,并非就可以朝令夕改。而在与政府制定规章的关系方面,可否形成这样的认识:地方人大的立法,需要的是相对于政府规章的权威性,而非稳定性。因为,一方面,一些重要的社会关系,只能由上一级人大直至全国人大及其常委会和国务院立法,地方人大特别是立法法修改后被赋予立法权的设区的市一级的人大,一般不宜立法,地方人大立法解决的只是地方的局部问题,不涉及全国,所以,不宜强调它的稳定性。说一件法规要管十几年、几十年,就没有必要。另一方面,地方政府是由同级人大产生的,地位低于人大,当政府的规章与人大的法规相抵触,是基于人大在政府之上,比政府有更大的权威,而不是人大的意志比政府更稳定。

      形成以上认识,在地方人大编制立法规划中就可以解决几个问题:一是,在编制规划时特别重视立法的实用性、针对性,不搞长远立法规划,不强调法规实施久远。二是,加大对长期不起作用的僵尸法规、观赏法规的清理。在编制规划计划时,可以对长期不用的法规做一个评估和调查研究,为及时清理法规打下基础。三是,根据本行政区域的具体情况,设想和建立一个动态的机制,激活人大及其常委会立法的有效期,甚至可以明确规定一个法规的有效期,不仅要重视法规的制定和修改,也要同样重视法规的清理和废止。


  四、改变在法规与规章、政策关系上的一些认识偏颇

      战争年代和建国后相当长一段时间,我们偏重于强调用政策来管理社会。八十年代中期,彭真提出,“要从依靠政策办事,逐步过渡到不仅依靠政策,还要建立、健全法制,依法办事。”[2]党的十五大以来,依法治国、实行法治,被上升为治理国家的基本方略。实行法治,从源头上看,当然首先是要立法,因为立法是实行法治的前提。但现在,在用立法进行地方治理的认识上,又出现了三个值得注意的偏颇:

       1、大凡碰到问题,首先想到立法,对政策不怎么重视了。

      这种认识倾向在地方人大编制立法规划的过程中,有明显的体现。不仅对应当制定政策来解决问题的事项,希望确定为立法项目,而且对正在发挥积极作用本就无须立法的政策,也要求制定上升为法规。将各种政策上升到立法的层面,就使立法规划变得很拥挤。  

       2、在地方性法规与政府规章的关系方面,片面倚重人大制定法规,对政府规章却不重视了。

      有的观点甚至觉得规章在法的种类中低人一等,认为只有制定法规,才表明所要规范的事项重要,才能提高相关执法部门的地位和权威,因此,对很多应当和可以通过规章予以规范的事项,都急切希望确立入法规的项目,纳入人大的立法规划。这种情况不仅使人大的立法规划拥挤不堪,也降低了政府社会管理的效率。

      3、2015年修改立法法后,不少地方政府制定规章的积极性大幅下降,凡涉及减损权利、增加义务的事项,都希望甚至坐等制定法规而不制定规章了。

      2015年修改立法法,新规定了一个重要内容,即:没有法律、行政法规、地方性法规的依据,地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。立法法的这一新规定,初衷当然是好的,旨在保护公民、法人和其他组织的权利。但是,对这一规定在实践中带来的问题和负面影响,应当引起重视和研究。对此下文再予述及。

      针对以上三种现象,各地方在编制立法规划、确定立法项目时,可否针对性地采取措施:  

      1、改变和纠正那种认为只有制定法规才能解决问题、才有权威的的认识。

      人大制定法规固然重要,但是,政策与规章是法规所不可替代、也不必要替代的,在人大立法进行社会治理的同时,政策仍然有重要作用,规章更有其不可替代的诸多优势,两者能够也应当与法规从不同的侧面共同治理社会,相互补充,相得益彰,没有所谓高下、重要与否之分。

      2、能否打通人大立法与政府包括党委制定政策的通道?

   凡是能够用政策解决问题的,就制定政策,将大量的立法建议化解到政策中,(点击此处阅读下一页)


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