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孔祥智:产权制度改革与农村集体经济发展

更新时间:2020-07-31 00:50:30
作者: 孔祥智  
三个案例分别来自贵州省六盘水市、广西壮族自治区贵港市覃塘区、山东省东平县的改革实例。

   (一)贵州六盘水:“三变”推动农村集体经济发展

   所谓“三变”,是指“资源变股权、资金变股金、农民变股民”。其中,资源变股权是指村集体将集体所有的土地、森林、草地、荒山、滩涂、水域等自然资源性资产和房屋、建设用地(物)、基础设施等可经营性资产的使用权,通过合同或者协议方式,投资入股企业、合作社、家庭农场等新型农业经营主体,享有股份权利。资源是集体所有的资源和资产,也包括一部分资金。资金变股金是指将各级财政投入到农村的发展类、扶持类资金(补贴类、救济类、应急类资金除外)等,在不改变资金使用性质和用途的前提下,量化为村集体或农民持有的资金,通过合同或协议方式,投资入股各类新型农业经营主体。农民也可以自愿以自有耕地和林地的承包经营权、宅基地的使用权,以及资金、实物、技术等,通过合同或协议方式投资入股经营主体。六盘水市的“三变”改革实际上是在市场化和农业现代化的大背景下,农村的各种资源价值量化后投资到各类经营主体中,通过经营主体的运作实现其价值最大化。2015年7月,六盘水市发布《六盘水市开展农村产权制度改革工作专题实施方案》规定,“建立督导检查制度,加大考核力度,对农村产权制度改革进展情况实行月调度、季督查、半年小结、年终考评,并将考核结果纳入各县(特区、区)统筹城乡发展工作考核和综合目标考评内容。”同年8月,发布《关于资源变股权、资金变股金、农民变股民的指导意见》,不仅对“三变”内容作出了明确而具体的规定,还制定了“领导到位、责任到位、措施到位、人员到位,形成一级抓一级,层层抓落实”的工作机制和帮扶机制,处级领导寻找发展村级集体经济路径,协调项目,帮助解决工作推进中遇到的困难和问题;区直部门直接包保,负责提供政策、信息、资金、项目等支持和服务,并把村级集体经济的发展纳入乡镇街道的年度目标考核。六盘水市设计的“三变”改革思路,通过县、乡镇两级政府落实到村,通过村干部具体实施。把改革成效与政绩考核结合起来,是推进改革的有效手段和制度优势的具体体现,取得了明显的效果。

   六盘水市地处贵州西部乌蒙山区,“三变”改革前,大部分村集体积累很少,相当一部分甚至属于“空壳村”。“三变”改革后,村集体可以把利用不充分和闲置的耕地、林地、荒山、池塘、场地等资源入股到新型农业经营主体,使这些资源充分发挥作用。产生经济效益后,按照协议,一部分经济效益归村集体所有,从而使参与改革的村摆脱过去“等、靠、要”的状态,并能够利用资源、资金为农民提供公共服务。2014年以来,六盘水市共有16.52万亩集体土地、8.21万亩“四荒地”、32.18万平方米水面、3450平方米房屋入股到各类新型农业经营主体。通过股权收益,促进村集体经济收入增长2477万元,消除“空壳村”157个,“空壳村”占比从2013年的53.8%下降到18.6%,2015年全市912个行政村全部实现村集体经济积累的目标。如,盘县淤泥乡岩博村在“三变”改革中,多方筹资22万元赎回村集体对外承包的1480多亩林场,并以此为抵押申请贷款,先后成立矸石砖厂、小锅酒厂、火腿加工厂、休闲山庄4家集体企业和1家特种养殖专业合作社,村集体按股参与收益分红。该村将22亩集体土地以每亩3万元的标准作价入股,与36户农民共同出资2380万元创办了特种养殖专业合作社,重点养殖绿壳蛋鸡、野猪、芙蓉香鸡等特殊品种,村集体出资占2.8%,农户出资占97.2%。目前,该村集体资产总额已达5250万元,其中集体林场市值已达1500多万元,2014年集体分得红利380万元。再如,六枝特区堕却乡朗树根村拥有大量的荒山、草坡和林地资源,该村把部分荒山草坡经营权承包到户,鼓励农户入股当地的农业产业化龙头企业西藏圣核农业科技股份有限公司用以发展核桃产业,全村有20个农户将2512亩承包荒山草坡经营权入股该公司,按照协议,前5年(核桃基地建设期),每亩按30元支付农户等额现金分红;核桃产生经济效益后,除去项目生产成本,公司、村民和村集体按7:2:1的比例进行分红,每亩每年按2000元的纯利润计算,将产生503.6万元的经济总效益,村集体每年可增加经济收益50万元以上,农户每年可增加经济收益100万元,每户年收入将增长5万元。

   六盘水市“三变”改革的成功是多方面因素共同作用的结果。首先,把确权后农村集体和农民手中的资源与资产用途,从原来不充分利用向投资入股等多渠道拓展,实现了产权财富化,有效促进了村集体和农民增收。其次,对“三变”改革中涉及的各项工作的详细内容、考核指标、完成时间都作了具体规定,任务和责任都落实到人,激发了省市县各相关工作负责人的积极性和责任感。制度优势下的考核机制是“三变”改革成功的基础性条件。再次,六盘水市下辖的县、特区都是国家级贫困县(区),限期脱贫是基层政府的首要任务,将脱贫攻坚与产权制度改革统筹推进,并从制度上确保改革的成功推进,使“三变”成为脱贫攻坚的手段和重要内容,是重大创新性举措。

   (二)广西壮族自治区:建立农村集体经济孵化器,创新土地流转模式

   在近年来的脱贫攻坚中,广西壮族自治区一直注重农村集体经济发展。2017年6月,广西壮族自治区印发《关于加快贫困村村级集体经济发展的意见》,要求加快贫困村村级集体经济发展,确保如期完成脱贫攻坚任务。2018年7月,发布《关于发展壮大村级集体经济的若干政策措施》,进一步明确要求实现村级集体经济组织全覆盖,每个行政村均要设立和发展一个村民合作社,并把村民合作社培育成具有发展活力、能带动集体经济持续健康发展的经营主体;力争2020年,每个行政村村级集体经济年收入达到5万元以上。2018年11月,发布《关于实施发展壮大村级集体经济三年行动计划(2018-2020年)的意见》(以下简称《三年行动计划》),将农业农村厅集体产权制度改革工作融入党委组织部发展壮大集体经济工作中,实现两部门工作有机结合,并对自治区各个阶段农村集体经济发展的目标任务作出具体规定和落实层次。

   农村集体经济“孵化器”和土地“预流转”制度就是广西贵港市覃塘区落实《三年行动计划》的具体措施。覃塘区发布的《关于创建覃塘区发展村集体经济孵化器的意见》,对孵化器的前期准备、组织实施和考核验收等作出了具体规定,并把每项具体任务落实到相关委、办、局。2019年1月,覃塘区发布《覃塘区加快农村土地承包经营权流转推进农业适度规模经营的实施方案》,要求区、乡镇(街道)两级限期成立农村土地流转服务中心,村成立农村土地流转服务站,不仅规定了土地流转、“预流转”的程序和方法,而且强化“三项保障”措施,凝聚村级集体经济强大合力,推动村级集体经济发展壮大。坚持党建引领,凝聚多个部门资源力量,形成抓脱贫攻坚和集体经济发展的强大合力,协调解决发展过程中遇到的问题。将发展村级集体经济工作作为书记工程,落实县、镇、村“三级书记”抓村级集体经济工作第一责任人的职责,形成“县抓统筹、部门联动、镇级主导、村为主体”的工作格局,并着重强调了相关机构和个人的责任层次和落实问题。

   覃塘区创新思路,建立村集体经济孵化器,邀请农业、林业、水产畜牧、市场监管、税务等部门入驻,为企业提供咨询、注册、业务指导和政策服务;邀请华夏助农、汉世伟、荷岸汇兴、绿希望等农业产业化龙头企业入驻,提供农技农资、市场信息、人员培训等服务;邀请北部湾产权交易所、广西金融投资集团等金融企业入驻,提供产权交易、金融、保险、信贷、物流等服务。孵化器提供各种要素及一站式服务,并为行政部门和企业提供免费咨询,因此,企业进驻意愿强烈。各乡镇将村集体土地流转等有关信息及时上传孵化器,通过孵化器实现与投资方对接。截至2019年11月底,该孵化器已经孵化美系种猪养殖、黑木耳种植、百香果套种柑橘和富硒百香果种植等四大类集体经济发展项目,覆盖34个村,包括贫困村25个,共引进各类企业12家。其中,与汉世伟食品集团有限公司合作的现代猪舍建设项目,覆盖12个贫困村,涉及资金418万元,贫困户与企业签订猪舍租赁协议,按投资资金10%的比例享受租金,使4000多户贫困户直接受益,并解决610人的就业问题;荷岸汇兴公司指导毛木耳种植项目,每个村通过出售毛木耳获得的集体经济收入超过1万元;华夏助农公司指导孵化的金葵砂糖橘项目,预计2020年底每个村可获得集体收入20万元。

   孵化器的产权交易是与覃塘区首创的农村土地预流转制度紧密结合在一起的。覃塘区成立的区、乡镇(街道)、村(社区)三级农村土地预流转服务机构(农地服务公司),大力推行土地预流转模式。所谓土地预流转,就是由村农业服务公司出面和有流转意愿的农民协商,签订《土地预流转、流转协议书》,先把土地预流转,再由农地服务公司集中起来流转给有需求的企业。孵化器在此充分发挥平台作用,将预流转土地和集体资产放到产权交易平台挂牌、招租,截至2019年11月底,已挂牌45宗7704.17亩土地,成功交易15宗2300多亩土地,成交总金额达934.76万元。其中,平天山林场谭坪林站4林班14小班(面积约211.5亩)转让项目起拍价78万元,经100次竞价,最终以111.4万元成交,增值率达42.82%。这一创新性做法节约了企业与农户对接流转土地的交易成本,有效促进项目落地。覃塘区对于新增连片预流转土地面积达到100亩以上的村集体,给予30元/亩的服务经费支持。樟木镇是土地预流转的发源地。由于很多农民外出打工,10.5万亩耕地中抛荒地达到0.5万亩,镇党委、政府指导各村成立农业服务公司,针对外出打工农民的土地进行预流转,一旦有企业流转则把流转费用全部支付给农户。2016年以来,樟木镇共预流转土地4.5万亩,占全镇耕地面积的44.1%;建立各类扶贫项目创业基地24个,完成总投资11.3亿元。根据覃塘区的奖励政策,樟木镇川山、寺江、元金等村仅奖励的服务费就达到15万元,有效增加了村集体经济收入。仅2019年,覃塘区新增预流转土地就达4.4万亩,转为正式土地流转面积2.7万亩。在招商引资过程中,村集体还以场地、房屋、办公场所、山林、池塘等入股企业,获取一部分集体经济收入。

   集体经济孵化器和土地预流转是贵港市覃塘区在农村集体经济发展中的重大制度创新,在实现产权明晰化的基础上,形成农村集体经济发展的新模式。这个模式的重要特点是以“压实工作责任,发挥部门协同联动,加强跟踪指导与督查检查相关机构和个人的责任层次落实制度”最大限度地激发人的主观能动性。如,区、乡镇(街道)成立的农村土地流转服务中心和村成立的农村土地流转服务站,这三级农村土地预流转服务机构都发挥了重要作用。哪些农民的土地需要预流转?怎样动员他们预流转?流转后怎样根据企业的要求平整或连片?这些都需要各级干部走下去,在重点考察、调研的基础上发挥主观能动性。再如,促进预流转土地正式流转,仅仅依靠孵化器平台是不够的,还需要各级干部做好招商引资工作,引导企业到本地投资,这样孵化器才能发挥作用。因此,制度创新需要激发各级干部的主观能动性,使其切实以推进产权制度改革为目的,其中制度激励起到了关键作用。

   (三)山东东平:资源、资金股份合作,扩大集体经济收入来源

山东省东平县在产权制度改革过程中,充分利用当地各种资源和扶贫资金,发展股份合作社或入股企业,有效扩大了集体经济收入来源。东平县土地资源比较丰富,除86万亩耕地实行家庭承包经营外,还有尚未承包到户的“四荒地”20多万亩。长期以来,“四荒地”资源权责不明,缺乏管理,任人随意占用,导致集体资产流失。东平县是全国第二、全省第一移民大县,每年拨付的财政扶持资金和其他涉农资金达3亿多元,长久以来一直采用“平均到户、分散使用”的方式,导致资金使用效率低下,即使发放大量扶持资金也很难发挥作用。东平县委、县政府出台的《关于深化农村集体产权股份合作制改革做好国家农村改革试验区建设工作的意见》,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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