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陈明辉:论我国国家机构的权力分工:概念、方式及结构

更新时间:2020-07-28 07:53:55
作者: 陈明辉  
从而拥有与包括全国人民代表大会在内的其他宪法主体相对抗的自主空间。宪法上的这种法治分权意味着,宪法上的国家机关作为制宪权的产物享有的是宪定权力,并不能被另一种宪定权力——全国人民代表大会及其常委会的立法权——任意支配。[18]

  

   从政治学的角度观察,全国人民代表大会与其他国家机构之间是从属关系;但从法治视角来看,全国人民代表大会与宪法上的其他国家机构一样,都是宪法之下的宪定机关。虽然全国人民代表大会处于整个宪法体制中的核心位置,是整个国家机构体系得以合法建立并有效运行的枢纽,但中国的全国人民代表大会并不是英国的议会,全国人民代表大会享有的是宪法赋予的宪定权力,而不是制宪权力。作为国家权力机关的全国人民代表大会的职权范围的确大于宪法上其他国家机关,但即便是全国人民代表大会也不能恣意改变其他国家机关的宪法地位和宪定权力。[19]在此意义上,我们可以把我国宪法语境下的权力分工也称之为分权。只不过这种分权是基于宪法对国家机构之间职能分工的确认和保障,从而在根本上区别于西方宪法中的权力分立。

  

   三、权力分工的方式:属性、职能与过程

  

   对权力的理解不同,权力的划分标准也会存在差异,因此权力分工的方式并非只有一种。早在1957年,亨廷顿就提出了权力分工与职能分工这两种不同的划分方式。[20]近年来,国内学者也意识到这个问题,试图在西方的三分法之外提出一种功能意义上的权力划分标准。[21]纵观西方宪法与我国宪法对权力的配置,可以归纳出来以下几种权力分工的方式:(1)基于属性的权力分工,(2)基于职能的权力分工,(3)基于过程的权力分工。西方宪法主要采用属性论的权力分工方式,并在权力制衡原理下将其同时作为权力的制约方式。我国宪法则主要采用职能论的分工方式,并以过程论的分工方式作为权力的制约方式。

  

   (一)基于属性的权力分工

  

   西方分权原则按照权力属性将国家权力划分为立法权、行政权与司法权。康德用逻辑三段论来论证这种三分法的周延性:“每个国家包含三种权力,人民的普遍联合意志,在一种政治的‘三合体’中人格化。它们就是立法权、执行权和司法权……这三种权力可以和实践的三段论中的三个命题作对比:那主要的作为大前提,规定意志的普遍法则;那次要的根据作为小前提原则的法则,提出可以应用到一次行为的命令;而结论包括判决书,或者,在具体案例中正在考虑的权利的判决。”[22]康德的解释是一种事后的理论化阐释,实际上正如英国宪法学家詹宁斯觉察到的那样,这种三分法的产生并不是源于逻辑而是源于经验。[23]立法、行政、司法这种特定的分权方式源自英国普通法传统下的法治理念。当同一个人既是立法者又是执法者,或者既是执法者又是司法者时,就有违自然公正和正当程序,因此只有按照属性论划分权力才符合法治的要求。[24]

  

   按照属性进行权力分工的西方分权,其首要目的在于保障自由,同时还包括效率和法治等多种价值。美国学者弗莱厄蒂认为,建国之父们支持分权是为了实现数个取得广泛同意的目标,分权不过是实现制衡、责任制和效能的手段。[25]阿克曼也认为分权同时兼具增强民主正当性、提升专业能力和保护基本权利的价值。[26]其他学者如凯斯·桑斯坦和彼得·施特劳斯均认为分权的主要功能包括自由和效率。[27]分权的效率价值,一方面体现在立法、行政与司法的分立本身也是一种特殊的职能分工,分工能够产生效率;另一方面,立法、行政与司法的分立能够确保行政部门的独立地位,而独立的行政部门被视为效率的保障。

  

   但即便是在美国,属性论的权力分工也遭遇了很大的挑战。罗斯福新政以来,美国成立了大量同时行使立法、行政和司法权力的独立规制机构。尽管这些规制机构有违分权原则而受到种种合宪性质疑,但法官和学者常常以效率和能力为规制机构提供合法性论证。[28]此外,权力委托的普遍化使得大量的立法权乃至司法权被转移至行政机关手中,使得一些行政机关同时握有立法权、行政权和司法权。[29]尽管分权原则的价值并未遭到普遍怀疑,但这种属性论的分权方式是否要继续坚持已经受到越来越多的质疑。部分美国学者转向其他的分权形式来实现分权的价值,坚持经典三权分立的阵营内部也出现了形式主义分权与功能主义分权之争。[30]应该说,完全按照权力属性进行的权力分工从一开始就只是理想状态,在宪法规范层面和实践层面,权力分工或多或少偏离了属性论的三权划分。

  

   (二)基于职能的权力分工

  

   属性论权力分工方式建立在自由主义的政治理论和西方国家独特的政治实践之上,[31]我国宪法背后的政治理论和政治实践与西方并不一样,因此我国国家机构的权力分工并不遵循属性论的权力分工逻辑,而更多的是遵循职能分工的逻辑。前者是将国家权力明确划分为立法权、行政权和司法权,而后者则是根据国家职能来确定权力的分工。

  

   国家职能在不同的国家和不同的历史时期会有不同的标准和方式。从社会学视角来看,国家职能可以分为政治、经济与文化等职能。从政治学视角来看,国家职能可以分为内部的统治和管理职能,以及外部的保卫和交往职能。从法学视角来看,立法、行政与司法的三分构成了各国宪法划分国家职能的基础模版。社会主义宪法也接受了立法、行政与司法的基本概念,但祛除了其背后的权力制衡内核,仅将其视为一种普通的职能分工形式。而且,社会主义宪法在社会主义的政治理念下对立法、行政与司法的内涵及其相互关系加以改造,在法律实践中形成了一套按照职能进行权力分工的逻辑。

  

   社会主义的政治理念先是破除分权制衡的神圣性,将立法、行政和司法的三分视为一种职能分工而不是神圣不可侵犯的原则。1848年恩格斯指出:“事实上这种分权只不过是为了简化和监督国家机构而实行的日常事务上的分工。也像其他一切永久性的、神圣不可侵犯的原则一样,这个原则只是在它符合现存的种种关系的时候才被采用。”[32]显然,恩格斯将西方资本主义的分权方式理解为一种普通的职能分工,甚至立法与行政的分工也并非必须遵循的准则。马克思在《法兰西内战》中指出:“公社是一个实干的而不是议会式的机构,它既是行政机关,同时也是立法机关。”[33]这句话后来被视为议行合一原则的出处,但在当时的情势下马克思表达的意思是,为了革命政权的巩固,别说分权就连分工也不是必需的。[34]后来列宁在评价巴黎公社体制时,也提到了“立法和行政的分工”。[35]可见,在社会主义经典作家眼里,立法与行政的划分仅仅是一种职能分工的方式,是否采用取决于现实条件和需要。

  

   在破除自由主义分权理论教条之后,社会主义国家从实践中发展出自己的职能分工逻辑。1918年《俄罗斯社会主义联邦苏维埃共和国宪法(根本法)》将国家职能划分为立法和管理两大部分,按照议行合一的原则,全俄苏维埃代表大会及全俄苏维埃中央执行委员会是最高立法和管理机关,中央执行委员会之下的人民委员会也承担一定的立法职能。具体的管理职能由人民委员会的18个人民委员部承担,其中就包括司法人民委员部和国家监察人民委员部。[36]1924年《苏维埃社会主义共和国联盟宪法(根本法)》将国家权力从原先的立法和管理两大类划分为立法、行政、审判三大类型。在1936年《苏维埃社会主义共和国联盟宪法(根本法)》(以下简称《1936年苏联宪法》)中,苏联最高苏维埃垄断了包括立法权在内的一切最高国家权力,苏联最高苏维埃之下的苏联部长会议是其执行机关,苏联最高法院独立行使最高审判权,苏联总检察长对所有的部和这些部所属的机关以及每一个公职人员和苏联公民是否严格遵守法律行使最高检察权。也正是在这个时候,检察权被提升为一种与立法、行政、审判相并列的权力。

  

   《1936年苏联宪法》对新中国宪法的制定和起草影响深远,1954年《宪法》的制定就源自斯大林的建议,体例和内容上也基本遵循苏联宪法的模式,很多条款与苏联宪法高度一致。[37]在1949年《中华人民共和国中央人民政府组织法》中,国家权力被划分为立法权、行政权、军事权、审判权和检察权。但1954年《宪法》将军事权降格为行政权的一部分,从而与《1936年苏联宪法》的四权分工结构近乎一致。1982年《宪法》在精神、结构、内容上回归1954年《宪法》,不过这次修宪设置了中央军事委员会,让军事权重回国家权力的第一序列。2018年,为了建立集中统一、权威高效的反腐体制,党和国家把原本处于国务院之下的行政监察职能和原属于检察院的反贪反渎职能合并起来,并通过宪法修正案的方式确认了监察委员会在人民代表大会体制中的地位,使得监察权作为一种与其他五种国家权力相并列的权力类型。

  

   可以看到,与以美国为代表的西方宪法相比,我国宪法并未将立法、行政和司法视为一种逻辑周延的权力划分方式,也不认为这三者穷尽了其他的国家权力类型,而是根据国家任务的变化和不同阶段的需要,来调整国家权力的基本结构。“我国宪法体制框架实质是一个多元权力的包容体制。我们可以根据时代发展需要和所需达到的改革目的,在宪法层面上将一个又一个不同于立法权、司法权和行政权的国家(宪法)权力表达出来。”[38]在这种基于职能的权力分工方式之下,国家机构体系及其权力类型都是开放性的,国家可以根据现实需要创设新的国家机构和权力类型。

  

   (三)基于过程的权力分工

  

   在属性论和职能论之外,社会主义法治传统中还存在一种较为隐秘的过程论的权力分工方式。[39]这种过程论的权力分工方式根源于欧陆传统中立法与执行的二分法。在巴黎公社和苏维埃革命期间,社会主义革命政权采取议行合一体制,既没有分权也没有分工。但在政权稳定之后,列宁意识到议行合一的诸多弊病,转而提出立法、执行、监督这种过程论的权力分工方式。[40]过程论的权力分工最早可以追溯到1918年列宁在《关于苏维埃政权的民主制和社会主义性质》一文中的论述:“苏维埃不仅把立法权和对执行法律的监督权集中在自己的手里,而且通过苏维埃全体委员直接把执行法律的职能集中在自己的手里,以便逐步过渡到由全体劳动居民人人来履行立法和管理国家的职能。”[41]由此,“立法权”“执法权”“执行法律监督权”成为一组对国家机构进行权力分工的概念。

  

最初,立法权和执法监督权都为代表机关独有,但由于能力的限制,代表机关侧重于立法职能的履行,难以充分行使执法监督权。为维护社会主义法制统一,代表机关将执法监督权授予检察机关。1922年列宁在酝酿检察制度问题时指明检察机关的任务:“应当注意,检察机关和任何行政机关不同,它丝毫没有行政权,对任何行政问题都没有表决权。检察长有权利和有义务做的只有一件事:注意使整个共和国对法制有真正一致的理解。”[42]检察权能够上升为与立法、行政、司法相并列的一项权力,是职能论权力分工和过程论权力分工共同作用的结果。我国现行宪法和法律显然不是采用立法、行政、司法三分的属性论来理解检察机关的地位和检察权的性质,而是从过程论的角度将检察机关界定为法律监督机关,将检察权的性质界定为专门的法律监督权。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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